i-p202

Articolo 1, comma 2
(Determinazione del limite massimo dei saldi a legislazione vigente e programmatici per gli anni 2000 e 2001)

2. Per gli anni 2001 e 2002 il livello massimo del saldo netto da finanziare del bilancio pluriennale a legislazione vigente, tenuto conto degli effetti della presente legge, è determinato, rispettivamente, in lire 72.700 miliardi ed in lire 41.300 miliardi, al netto di lire 7.686 miliardi per l'anno 2001 e lire 5.561 miliardi per l'anno 2002, per le regolazioni debitorie; il livello massimo del ricorso al mercato è determinato, rispettivamente, in lire 384.000 miliardi ed in lire 298.500 miliardi. Per il bilancio programmatico degli anni 2001 e 2002, il livello massimo del saldo netto da finanziare è determinato, rispettivamente, in lire 68.300 miliardi ed in lire 51.800 miliardi ed il livello massimo del ricorso al mercato è determinato, rispettivamente, in lire 379.600 miliardi ed in lire 309.000 miliardi.

In attuazione dell'articolo 11, comma 3, lettera a), della legge 5 agosto 1978, n. 468, nel testo sostituito dall'articolo 2, comma 14, della legge n. 208 del 1999, il comma 2 determina i limiti massimi del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza per gli anni 2001 e 2002 - sia a legislazione vigente sia quali indicati nel progetto di bilancio programmatico.
Mentre per il primo anno (il 2000) vi è quindi una completa coincidenza tra i valori dei saldi, per gli anni successivi viene indicato il divario esistente - sempre in termini di saldi differenziali - fra lo scenario triennale conseguente all'attuazione della manovra 2000 e gli obiettivi che si vogliono conseguire attraverso ulteriori misure da sottoporre al Parlamento nel biennio successivo.
Anche questi saldi, come quello stabilito per il 2000, sono determinati senza tener conto delle entrate derivanti da alienazioni di beni patrimoniali dello Stato.
A legislazione vigente - ivi compresi gli effetti del disegno di legge finanziaria (in particolare, delle proiezioni dei fondi speciali per gli anni successivi al 2000) - i livelli del saldo netto da finanziare - espressi come per il primo anno al netto delle partite per le regolazioni debitorie (7.686 miliardi per il 2001 e 5.561 per il 2002) - sono fissati rispettivamente in 72.700 e in 41.300 miliardi.
I limiti massimi del saldo netto da finanziare per il bilancio programmatico sono invece determinati rispettivamente in 68.300 miliardi per il 2001 e in 51.800 miliardi per il 2002.
Tali limiti risultano superiori sia a quelli indicati nelle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF 2000-2003 sia a quelli esposti nella Nota di aggiornamento allo stesso DPEF.
Tuttavia, secondo un orientamento espresso già in passato dalla Commissione bilancio del Senato, non si verificherebbe, in questa situazione, una violazione sostanziale dei vincoli stabiliti dall'articolo 11, comma 6, della legge n. 468 del 1978, modificata, in quanto i valori dei saldi nel disegno di legge di legge finanziaria presentato dal Governo sono comunque da assumere come limite da non peggiorare, per ciascuno degli anni compresi nel triennio, nel corso della sessione di bilancio presso il Senato. In questo contesto, i saldi proposti dal Governo con riferimento al secondo e al terzo anno del periodo di riferimento vengono a configurarsi come tappe di avvicinamento agli omologhi valori programmatici.(Per un approfondimento del tema, v. Documento di base n. 27 del Servizio del Bilancio del Senato, ottobre 1999).
Infine, i livelli massimi del ricorso al mercato finanziario sono determinati per il bilancio pluriennale a legislazione vigente in 384.000 miliardi per il 2001 e 298.500 miliardi per il 2002. Per il bilancio pluriennale programmatico, i valori massimi del ricorso al mercato finanziario sono determinati in 379.600 miliardi per il 2001 e 309.000 miliardi nel 2002.

1. Per l'anno 2000, il livello massimo del saldo netto da finanziare resta determinato in termini di competenza in lire 79.500 miliardi, al netto di lire 32.368 miliardi per regolazioni debitorie. Tenuto conto delle operazioni di rimborso di prestiti, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario di cui all'articolo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificato dall'articolo 2, commi 13, 14, 15, 16 e 17, della legge 25 giugno 1999, n. 208, ivi compreso l'indebitamento all'estero per un importo complessivo non superiore a lire 4.000 miliardi relativo ad interventi non considerati nel bilancio di previsione per il 2000, resta fissato, in termini di competenza, in lire 350.800 miliardi per l'anno finanziario 2000.

A norma dell'articolo 11, comma 3, lettera a), della legge 5 agosto 1978, n. 468, nel testo sostituito dall'articolo 2, comma 14, della legge n. 208 del 1999, la legge finanziaria indica il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale comprese le eventuali regolazioni pregresse specificamente indicate.
L'articolo 1, comma 1, fissa rispettivamente in 79.500 miliardi, al netto di 32.368 miliardi per regolazioni debitorie, ed in 350.800 miliardi, tenuto conto delle operazioni di rimborso di prestiti e compreso l'indebitamento all'estero per un importo complessivo non superiore a 4.000 miliardi, il livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, in termini di competenza, per l'esercizio 2000.
Come si legge anche nella Nota di aggiornamento al DPEF 2000-2003, rispetto alla versione presentata nel DPEF 2000 - 2003, il saldo netto da finanziare per gli anni 2000 - 2002, pur nel rispetto degli obiettivi programmatici, registra un aumento di circa 30.000 mld. per l'anno 2000, 31.800 mld. per l'anno 2001 e 27.800 mld Per l'anno 2002. Tali aumenti discendono dalla decisione, concordata con le Commissioni Parlamentari del Bilancio, finalizzata a dare maggiore trasparenza al conto dello Stato, di considerare tutti i finanziamenti agli enti previdenziali, inclusivi di quelli denominati "Anticipazioni di bilancio a copertura del disavanzo", come veri e propri trasferimenti. Queste ultime somme nella versione del DPEF erano considerate come regolazioni contabili. Tale circostanza - afferma il Governo - si inquadra in un opera di revisione, tuttora in corso, della classificazione dei flussi di bilancio al fine di avvicinare quanto più possibile i criteri di determinazione dell'indebitamento netto del bilancio statale a quelli del conto delle Pubbliche Amministrazioni. Al termine del processo di revisione il Governo si riserva di presentare al Parlamento una nota di aggiornamento dei saldi di bilancio.
In passato (fino all'esercizio 1997), la legge finanziaria poneva un tetto massimo alle suddette anticipazioni di Tesoreria in favore degli enti previdenziali, che ricevevano un finanziamento in parte iscritto direttamente in bilancio e conteggiato nei saldi, e in parte derivante dai tiraggi dai conti di Tesoreria nell'ambito del tetto fissato con la legge finanziaria. Questa seconda quota determinava quindi un effetto sul fabbisogno del settore statale (che registra il conto consolidato del bilancio dello stato e della Tesoreria), ma non incideva sul saldo netto da finanziare.
Per omogeneità con gli anni precedenti, i saldi di bilancio per il 1999 sono stati indicati al netto delle anticipazioni.
I saldi di cui al comma 1 dell'articolo 1 sono inoltre determinati senza tener conto delle entrate derivanti da alienazioni di beni patrimoniali dello Stato, accogliendo così il criterio prudenziale già previsto dalle risoluzioni approvate dalle due Camere relativamente ai precedenti Documenti di programmazione economico-finanziaria. Questo criterio era stato introdotto con il duplice fine di ribadire il carattere di straordinarietà delle entrate e la loro non utilizzabilità a fini di copertura di nuove spese, e di tenere in adeguato conto la difficoltà di precisare con esattezza l'ammontare di introiti condizionati dall'andamento del mercato.
I relativi capitoli di entrata sono iscritti nel bilancio dello Stato con l'indicazione "per memoria" e saranno dotati in corso di esercizio sulla base degli introiti effettivamente accertati: tali entrate saranno riservate al finanziamento del Fondo per l'ammortamento dei titoli del debito pubblico, come previsto dalla legge 27 ottobre 1993, n. 432, che ha istituito il Fondo quale strumento per la riduzione della massa dei titoli in circolazione.
Come specificato nel comma 1 dell'articolo 1 in esame, il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato sono fissati dalla legge finanziaria in termini di competenza e con riguardo al bilancio dello Stato. Essi si riferiscono, quindi, alle fasi gestionali dell'accertamento per l'entrata (quanto lo Stato ha titolo a riguardo) e dell'impegno per la spesa (quanto lo Stato si obbligherà a pagare) e considerano le operazioni delle sole amministrazioni centrali dello Stato.
Essi sono diversi (ma naturalmente coerenti con questi) dal saldo a cui ci si richiama per indicare l'obiettivo della manovra annuale di finanza pubblica. Questo infatti è espresso con riferimento all'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni, in conformità ai parametri comunitari: per il 2000, il Documento di programmazione 2000-2003 indica un obiettivo (confermato nella nota di aggiornamento al DPEF) di 33.000 miliardi, pari all'1,5% del PIL. Tale obiettivo è confermato dalla Relazione previsionale e programmatica presentata dal Governo nel mese di settembre contestualmente alla manovra.
La legge finanziaria stabilisce inoltre in 4000 miliardi (allo stesso livello cioè degli esercizi precedenti) il limite massimo dell'indebitamento all'estero, all'interno del limite complessivo del ricorso al mercato. La differenza tra saldo netto da finanziare e ricorso al mercato è data dalle previsioni di rimborso prestiti oltre che dall'autorizzazione massima all'indebitamento all'estero. Quanto al contenuto ed agli effetti del limite massimo del ricorso al mercato finanziario, con esso si autorizza il ricorso ad operazioni di indebitamento a medio-lungo termine e non a breve termine (BOT e altri mezzi di tesoreria).
L'entità del ricorso al mercato e dell'accensione prestiti, quindi, coincidono
Nel corso dell'anno, però, le somme incassate con i prestiti a medio-lungo termine effettivamente accesi possono risultare insufficienti a coprire le esigenze di indebitamento dello Stato. A consuntivo della gestione di cassa dell'esercizio, l'accensione prestiti può quindi non coincidere con il ricorso al mercato, poiché quota di questo è stata coperta con indebitamento a breve.
Il limite massimo di emissione dei BOT, al netto di quelli da rimborsare e di quelli per regolazioni debitorie, nonché il limite massimo di circolazione venivano determinati annualmente con la legge di bilancio ai sensi del comma 3 dell'art. 39 della legge n. 119/1981 (legge finanziaria 1981); tale disposizione è stata abrogata dalla legge n. 362/1988 (di modifica della legge n. 468/1978) e sostituita (dall'art. 2, comma 9, della legge n. 468/1978, come sostituito dalla legge n. 362/1988) dalla fissazione in bilancio dell'importo massimo di emissione di titoli pubblici in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare.
Il limite in questione è fissato in 52.833 miliardi dall'art. 2, comma 4, del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente (A.S.n. 4237).
Nella legge finanziaria 1998, invece, viene meno per la prima volta, il riferimento al tetto delle anticipazioni di Tesoreria agli enti previdenziali.
Si ricorda che, fino al 1997, l'obiettivo era espresso in termini di fabbisogno di cassa del solo settore statale.
Si ricorda che il sistema dei saldi di bilancio dello Stato è stato stabilito dall'art. 6, co. 7, della legge n. 468/1978, che individua i seguenti "risultati differenziali", sulla base del confronto tra diverse aggregazioni complessive dell'entrata e della spesa:
Risparmio pubblico: differenza tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie (o entrate correnti) ed il totale delle spese correnti. Misura il volume del risparmio formato (se il saldo è attivo) ovvero assorbito (se passivo) dall'operatore pubblico In quest'ultimo caso lo Stato non forma il risparmio per finanziare investimenti e ne preleva dal settore privato (indebitandosi) per coprire parte della propria spesa corrente;
Indebitamento o accreditamento netto: differenza fra tutte le entrate e tutte le spese, al netto delle operazioni di intermediazione finanziaria svolte dallo Stato: partecipazioni azionarie e conferimenti; concessioni e rimborso credito, accensione e rimborso prestiti. Misura perciò esclusivamente il risultato dell'attività economica dello Stato;
Saldo netto da finanziare o da impiegare: differenza tra le entrate e le spese c.d finali, con esclusione cioè per le prime, delle operazioni con cui lo Stato contrae debiti (accensione di prestiti) e, per le seconde, di quelle con cui li restituisce (rimborso prestiti). Nelle entrate sono quindi comprese quelle tributarie, extratributarie, per alienazione di beni patrimoniali, ammortamenti e riscossioni di crediti: nelle spese quelle correnti e di conto capitale. La differenza tra entrate e spese finali indica quanto del totale dei prestiti da accendere nell'anno serve per coprire le spese, al netto di quelle per rimborso dei prestiti che scadono nello stesso esercizio. Il saldo netto da finanziare misura dunque il nuovo indebitamento effettivo: la restante quota dell'accensione di prestiti serve, di conseguenza, a rimborsare vecchi prestiti già contratti;
Ricorso al mercato: è il risultato differenziale più ampio in quanto deriva dal confronto tra il totale delle entrate finali ed il totale complessivo delle spese (cioè incluso il rimborso prestiti). Esso misura perciò di quanto si deve globalmente ricorrere all'indebitamento per far fronte alle spese non coperte dall'insieme delle entrate finali.

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9 ottobre1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin