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Un progetto che risale alla fine del secolo scorso
Il giudice unico
di primo grado
Una delle riforme dell’ordinamento della giustizia più importanti degli ultimo decenni

Che cos'è il giudice unico.
L'istituzione del giudice unico di primo grado rappresenta una delle riforme dell'ordinamento della giustizia in Italia più importanti degli ultimi decenni ed ha come scopo di concentrare in un unico ufficio giudiziario di primo grado (il tribunale) le competenze attualmente divise tra tribunale e pretore.
Il progetto di istituzione di un giudice unico di primo grado risale alla fine del secolo scorso. La sua realizzazione ha incontrato, tuttavia, nel tempo forti difficoltà, derivanti sia dalle differenze e dalle distanze esistenti tra centri urbani e zone agricole (che ripercuotono i propri effetti anche sulla geografia giudiziaria), sia dalle resistenze culturali alla scomparsa della figura del pretore, fortemente radicata nel sistema giudiziario.
A conclusione di un lungo dibattito, il decreto legislativo n. 51 del 1998 ha così istituito, a partire dal 2 giugno 1999, il giudice unico di primo grado, sopprimendo l'ufficio di pretura. Inoltre, quando l'intera riforma avrà piena efficacia (cfr. infra), il tribunale - organo che tradizionalmente decide in composizione collegiale, cioè con l'intervento di tre magistrati - deciderà di norma, sia in materia civile che penale, come giudice monocratico, cioè con l'intervento di un unico magistrato (come è stato fino ad oggi per il pretore).

L'assetto della giurisdizione di primo grado: tribunale, pretore e giudice di pace.
Le leggi sull'ordinamento giudiziario (in particolare il regio decreto n. 12 del 1941, e successive modificazioni) prevedevano che la giurisdizione, civile e penale, di primo grado fosse esercitata - nell'ambito delle rispettive competenze - dal tribunale e dal pretore.
Il tribunale era anche giudice di appello contro le sentenze pronunziate dal pretore: in materia penale esso decideva soltanto in composizione collegiale (cioè con l'intervento di tre magistrati). In materia civile, una legge del 1990 ha invece previsto che esso giudichi di norma in composizione monocratica (cioè con l'intervento di un unico magistrato), salve alcune tassative eccezioni, per le quali è richiesta la decisione collegiale (ad esempio le cause d'appello contro le sentenze del pretore, alcune cause fallimentari, i giudizi per responsabilità civile dei magistrati, etc.). La giurisdizione del tribunale si estende su un ambito territoriale denominato "circondario", che ha approssimativamente l'estensione della provincia, anche se è frequente il caso che in una medesima provincia siano istituiti più tribunali.
Al pretore, che è tradizionalmente un giudice monocratico, erano affidate le cause penali per reati puniti con pene detentive normalmente non superiori ai quattro anni e le cause civili di minor valore economico, fatta eccezione per alcune materie (come, ad esempio, quella del lavoro, privato e pubblico), per le quali il pretore aveva una competenza "esclusiva", cioè indipendente dal valore economico della controversia. Il pretore era, dunque, rispetto al tribunale, un giudice territorialmente più vicino ai cittadini, essendo le preture in numero più elevato dei tribunali e diffuse sul territorio (v. riquadro alla pagina successiva). Infatti, l'ufficio di pretura si articolava in una sede principale, ubicata presso il capoluogo del circondario (cioè, di norma, nel medesimo luogo dov'è il tribunale), ed in sezioni distaccate della sede principale, aventi giurisdizione su ambiti territoriali più ristretti.
La giurisdizione di primo grado - tradizionalmente divisa tra tribunale e pretore - è ora affidata anche ai giudici di pace, istituiti nel 1992 ed operativi dal 1995 in circa 850 sedi sparse sul territorio. Il giudice di pace è un giudice (monocratico) onorario non professionale (o, come si suol dire, "non togato"), con un incarico a tempo definito (quattro anni, rinnovabili per una sola volta), che ha competenza sulle cause civili di valore inferiore a cinque milioni di lire e che avrà presto competenza anche per una serie di reati di minore gravità, puniti con pene non detentive (il relativo progetto di legge, Atto Camera 675-B, già approvato in prima lettura dalla Camera e modificato dal Senato, è attualmente di nuovo all'esame della Camera). Il giudice di pace ha assunto, dunque, e ancora più assumerà, una parte delle funzioni proprie del pretore.

Dimensioni e costi degli uffici giudiziari.
Il numero elevato degli uffici giudiziari di primo grado (v. riquadro) faceva sì che molti di essi avessero un territorio ed un bacino di utenza assai contenuti, essendo la collocazione dei tribunali e delle preture legata spesso a ragioni storiche e di tradizioni locali. Si è riscontrata, pertanto, la presenza di tribunali di piccoli centri con un bacino di utenza inferiore a quello di alcune sezioni distaccate di pretura, con carichi di lavoro bassi ed un ridotto organico di magistrati. Sulla base di calcoli effettuati dal Ministero di grazia e giustizia, dei 164 tribunali esistenti prima della riforma:
29 avevano un organico inferiore o pari a 5 magistrati;
61 fra i 6 e i 10 magistrati;
25 fra gli 11 e i 15 magistrati;
15 fra i 16 e i 20 magistrati;
soltanto 34 tribunali avevano un organico superiore a 20 magistrati.
Per contro, vi sono alcuni tribunali aventi dimensioni molto consistenti, in alcuni casi oltre i 100 magistrati (Roma ne ha più di 200), che lamentano difficoltà organizzative e gestionali. Tali uffici sono per lo più collocati nelle grandi aree metropolitane (oltre a Roma, quelle di Milano, Napoli, Palermo e Torino).
Peraltro, sulla base di stime effettuate dal Consiglio superiore della magistratura e dal Ministero di grazia e giustizia risulta che, con un organico inferiore ai 15 magistrati, un tribunale ha sistematiche difficoltà operative e che la migliore funzionalità è assicurata da un ufficio medio, con un organico di magistrati non inferiore alle 20 unità.
La distribuzione non corretta degli uffici giudiziari sul territorio è anche fattore di possibile lievitazione dei costi. A tal riguardo, è stato stimato in 500 milioni di lire annui il costo "diretto" di una sede giudiziaria "minima", cioè di una sezione distaccata di pretura con un solo magistrato e 4-5 unità di personale addetto. Ai costi diretti (immobili, personale, telefono, riscaldamento, etc.) vanno aggiunti i costi indiretti (trasporto, duplicazione di atti, etc.) e quelli "occulti", che cioè sono pagati dalla collettività a causa del non ottimale funzionamento dei servizi offerti dalle sedi di dimensioni minime.

L'unificazione di pretura e tribunale: la legge n. 254 del 1997 e il d.lgs. n. 51 del 1998.
La legge n. 254 del 1997 ha delegato il Governo a procedere - senza oneri aggiuntivi a carico dello Stato - tra l'altro:
all'unificazione degli uffici di pretura e di tribunale, trasferendo alle corti d'appello la competenza sulle impugnazioni per le cause di lavoro e previdenza (già di competenza del tribunale);
alla soppressione delle sezioni distaccate di pretura, istituendo, ove necessario, sezioni distaccate di tribunale;
all'aumento dei casi in cui il tribunale giudica in composizione monocratica, cioè con l'intervento di un giudice singolo, estendendo il modello di giudice monocratico anche alla materia penale;
all'istituzione di nuovi tribunali nelle aree metropolitane di Milano, Roma, Napoli e Palermo, al fine di decongestionare l'attività dei tribunali ivi attualmente esistenti;
al trasferimento alla pubblica amministrazione di funzioni amministrative attribuite alla competenza del pretore, agevolando così il pieno recupero del magistrato professionale all'esercizio dell'attività giurisdizionale.

In esecuzione della delega, il decreto legislativo n. 51 del 1998 ha soppresso le preture, le cui competenze confluiscono in quelle del tribunale (in luogo delle 420 sezioni distaccate di pretura, sono state istituite soltanto 218 sezioni distaccate di tribunale); ha unificato gli uffici della procura della Repubblica presso il tribunale e la pretura; ha istituito presso le corti d'appello le sezioni specializzate per la trattazione delle impugnazioni nelle cause in materia di lavoro e previdenza; ha previsto, sia in materia civile che in materia penale, i casi in cui il tribunale giudica in composizione monocratica, dettando le relative particolarità procedurali; ha stabilito una complessa disciplina transitoria, in base alla quale i procedimenti pendenti dinanzi al pretore siano definiti, ad esaurimento, da quest'ultimo ovvero trasferiti al tribunale monocratico a seconda del relativo stato di avanzamento; ha trasferito alla pubblica amministrazione le funzioni amministrative finora attribuite al pretore (ad esempio, alcune funzioni certificative o attestative in materia di stato civile).
Su indicazione contenuta nel parere parlamentare espresso dalle Commissioni giustizia del Senato e della Camera, il Governo non ha ritenuto, inoltre, di esercitare la delega per l'istituzione dei tribunali metropolitani. La materia è stata successivamente fatta oggetto di una nuova delega con una legge approvata definitivamente il 28 aprile 1999, che da un lato consente la ridefinizione del territorio dei tribunali di Roma, Torino, Milano, Napoli e Palermo, dal'altro limita la possibilità di istituire nuovi tribunali soltanto a non più di due di tali aree metropolitane. Con la scomparsa della pretura, il tribunale diventa, in conclusione, il giudice togato unico di primo grado, cui si affianca, quale giudice non professionale, il giudice di pace.

Le sezioni stralcio.
La legge n. 276 del 1997 ha istituito le "sezioni stralcio", prevedendo il recluta-mento di mille "giudici onorari aggregati" (selezionati tra avvocati, notai, docenti universi-tari) con il compito di definire le cause civili pendenti dinanzi ai tribunali alla data del 30 aprile 1995. La data è da porre in rapporto con il regime transitorio della legge n. 353 del 1990. Si tratta della legge, successivamente modificata, che ha riformato il rito civile a partire dal 1° maggio 1995. Una norma transitoria ha stabilito che le cause iniziate prima del 30 aprile 1995 restano, però, soggette al "vecchio rito", mentre solo quelle introdotte successivamente seguono integralmente il "nuovo rito". Alle sezioni stralcio (185 in tutta Italia) è stato, per l'appunto, affidato il compito di definire le cause di competenza del tribunale soggette al "vecchio rito".

I vantaggi della riforma.
La soppressione delle preture e delle procure della Repubblica presso le preture dovrebbe comportare - secondo stime diffuse dal Ministero di grazia e giustizia - tra gli altri, i seguenti immediati
il rafforzamento dei tribunali, i cui organici aumenteranno in modo che nessun ufficio avrà meno di 5 magistrati e soltanto 37 avranno un organico inferiore o pari alle 10 unità; 41 uffici avranno un organico compreso tra 11 e 15 unità. Il numero degli uffici con organico minore o pari a 10 unità si ridurrà da 80 a 37;
la possibilità di favorire la specializzazione dei magistrati e la migliore utilizzazione del personale amministrativo, dei locali e degli strumenti informatici;
il superamento delle difficoltà connesse all'insorgere di questioni di competenza tra tribunale e pretura, che spesso determinavano notevoli disagi per l'utente.

A tali vantaggi va anche aggiunta l'accelerazione dei tempi del processo (v. riquadro), che potrebbe derivare dal maggior numero di magistrati resi disponibili dalla soppressione delle preture e dalla riorganizzazione degli uffici di tribunale.

I disegni di legge ancora pendenti.
Tre disegni di legge ancora pendenti sono ritenuti essenziali al completamento della riforma:
il disegno di legge cosiddetto sul giudice monocratico (A.S. 3807), già approvato in prima lettura dalla Camera ed attualmente all'esame della Commissione giustizia del Senato, che reca, tra l'altro, disposizioni sul procedimento penale dinanzi al giudice monocratico, ampliandone le competenze, ed importanti modifiche ad alcuni istituti del codice di procedura penale (ad esempio, l'udienza preliminare, il rito abbreviato, etc.), che si riverberano anche sulla disciplina del procedimento dinanzi al giudice monocratico;
il disegno di legge sulla depenalizzazione dei reati minori (A.C. 1850-B), che appare prossimo alla definitiva approvazione presso la Camera dei deputati;
il disegno di legge sulla competenza penale del giudice di pace (A.C. 675-B, cfr. supra).

Un parziale rinvio: il d.l. n. 145 del 1999.
Il decreto legislativo n. 51 del 1998 ha distinto fra data di entrata in vigore del giudice unico di primo grado, fissata per il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (cioè il 21 marzo 1998), e data di efficacia, originariamente fissata per il mese di luglio del 1998, ma successivamente prorogata al 2 giugno 1999. Oggi, dunque, la riforma è pienamente efficace.
In considerazione delle difficoltà organizzative e nell'attesa dell'approvazione dei disegni di legge ancora pendenti (v. paragrafo precedente), il decreto legge 24 maggio 1999, n. 145 ha, tuttavia, stabilito un ulteriore rinvio al 2 gennaio 2000 della data di efficacia di alcune parti del decreto legislativo, tra le quali:
le principali disposizioni riguardanti il giudice monocratico in materia penale;
l'appello nelle cause di lavoro (che, pertanto, fino al 31 dicembre 1999, continuerà ad essere proposto al tribunale in composizione collegiale).

 

A seguito della soppressione delle 165 sedi di preture circondariali (e delle 502 sezioni distaccate) e delle 100 procure della Repubblica presso le preture, nonché dell'istituzione di 218 sezioni distaccate di tribunale, gli uffici giudiziari operanti sul territorio si ridurranno da 2120 a 1571 (- 549), così ripartiti: 848 sedi del giudice di pace, 164 tribunali, 218 sezioni di tribunale, 164 procure della Repubblica, 29 tribunali per i minorenni, 29 procure della Repubblica presso i tribunali per i minorenni, 29 tribunali di sorveglianza, 29 uffici di sorveglianza. A questi vanno aggiunti gli uffici superiori, il cui numero rimane invariato (v. riquadro alla pagina precedente).

Prima della riforma, sul territorio operavano 2120 uffici giudiziari così suddivisi: 848 sedi del giudice di pace, 165 preture, 502 sezioni distaccate di pretura, 164 tribunali, 264 procure della Repubblica, 29 tribunali per i minorenni, 29 procure della Repubblica presso i tribunali per i minorenni, 29 tribunali di sorveglianza, 29 uffici di sorveglianza. A questi vanno aggiunti gli uffici superiori rappresentati da 26 corti d'appello (+3 sezioni distaccate), 26 procure generali presso le corti di appello (+3 sezioni distaccate), la Corte di cassazione, la procura generale presso la Corte di cassazione ed il tribunale superiore delle acque pubbliche. I dati utilizzati nella presente scheda sono consultabili sul sito Internet del Ministero di grazia e giustizia (http://www.giustizia.it).

Sulla base di dati riportati in allegato alla Relazione sull'amministrazione della giustizia nell'anno 1998 del procuratore generale della Corte di cassazione, nella materia penale pendevano, al 30 giugno 1998, 316.038 processi dinanzi al pretore e 70.994 processi dinanzi al tribunale, e la durata media dei procedimenti nella fase dibattimentale dinanzi al tribunale è stata, nel primo semestre 1998, di 401 giorni. Nella materia civile, pendevano, alla stessa data, 1.763.542 processi dinanzi al pretore e 1.215.153 processi dinanzi al tribunale, e la durata media del procedimento dinanzi al tribunale è stata, nel periodo luglio 1997-giugno 1998, di 1368 giorni.

A cura di
Francesco De Santis (tel. 3539

Ufficio Studi del Senato della Repubblica

9 giugno 1999 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin