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Articolo 39
(Misure relative alla assicurazione contro le calamità naturali)

L’articolo in esame, al comma 1, stabilisce che i contratti di assicurazione per la copertura del rischio incendio di beni immobili di proprietà di soggetti privati devono comprendere l’estensione obbligatoria della garanzia per la copertura dei rischi derivanti da calamità naturali o catastrofi.
Il testo approvato dalla Camera chiariva come per calamità dovessero intendersi solo quegli eventi catastrofici (come definiti dalla lettera c) dell’articolo 2 della legge n. 225 del 1992 costitutiva del Servizio nazionale di protezione civile) che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.
Nel testo del comma 1 approvato dalla V Commissione del Senato la tipologia dei rischi cui si estende obbligatoriamente l'assicurazione sull'incendio dei beni, viene invece dettagliata e specificata. Si tratta dei rischi derivanti da: terremoti, maremoti, frane, alluvioni, inondazioni e fenomeni vulcanici. Comunque, secondo quanto specificato dal successivo comma 2, la garanzia di questi contratti di assicurazione dovrà operare nel caso di calamità naturali a seguito dei quali venga dichiarato lo stato di emergenza ai sensi dell'articolo 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Viene altresì chiarito, nel comma 1 come modificato dalla V Commissione, che ove si verifichino queste calamità coperte dall'assicurazione, l'intervento pubblico non possa superare l'importo corrispondente alla differenza tra il rimborso assicurativo e l'importo del danno. Nel testo approvato dalla Camera si limitava a rinviare al regolamento di attuazione la definizione delle modalità per l'integrazione fra la copertura assicurativa e gli interventi statali.

Il comma 3 prevede che le modalità di attuazione della estensione ai rischi catastrofici, della garanzia dei contratti di assicurazione contro gli incendi, prevista al comma 1 siano definite con regolamento. Questo regolamento, come chiarito nel testo approvato dalla V Commissione del Senato, è un regolamento "ministeriale" (emenato ai sensi del comma 3, dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988) emanato con decreto del Ministro dell'industria, di concerto con i Ministri dei lavori pubblici e dell'Interno, delegato per il coordinamento della protezione civile, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica sentiti - come precisato nel testo approvato dalla V Commissione - l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e l'ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private), per gli aspetti di rispettiva competenza.
Quanto al contenuto di tale regolamento il testo approvato dalla V Commissione fissa una serie articolata di criteri cui il regolamento stesso dovrà attenersi:
la graduale estensione dell'obbligo ai contratti in essere, da realizzarsi con l'accorciamento consensuale della sola durata residua, da completarsi entro il terzo anno successivo all'entrata in vigore del regolamento;
definizione delle modalità per la riassicurazione del rischio (riassicurazione prevista anche nel testo approvato dalla Camera), anche attraverso la costituzione di un consorzio volontario tra le compagnie di assicurazione;
l'istituzione di un apposito fondo di garanzia (prevista anche nel testo approvato dalla Camera);
la determinazione dei premi assicurativi;
la fissazione delle modalità per l'integrazione tra intervento statale e copertura assicurativa individuando percentuali massime del contributo statale per taluni danni;
l’individuazione dei casi e delle tipologie di beni, oltre quelli realizzati in contrasto con normative e regolamentazioni ambientali, urbanistiche ed edilizie, in relazione ai quali l'intervento pubblico resta precluso;
la definizione dei parametri cui fare riferimento per determinazione del valore delle diverse tipologie di beni danneggiati e le modalità per l'accertamento e la liquidazione dei danni.

Per incentivare i proprietari di beni immobili alla stipulazione di contratti di assicurazione di cui al 1° comma (che, come si è visto, oltre i rischi di incendio dovranno obbligatoriamente coprire anche i rischi derivanti da calamità naturali), il comma 4, inserito dalla V Commissione, prevede che, in caso di danni da calamità ed in assenza di questa assicurazione e considerando le condizioni economiche dei danneggiati, una quota del danno, compresa tra il 20 ed il 50 per cento del valore dell’immobile (determinato ai sensi della lettera g) del precedente comma 3) rimane comunque a carico del proprietario del bene danneggiato. L’entità di questa quota dovrà essere definita con il regolamento di cui al comma 3, in relazione al grado di rischio specifico degli eventi calamitosi relativo alle singole aree del territorio nazionale.
Il comma 5, infine, dispone che il regolamento di cui al comma 3 debba essere, prima della sua emanazione, sottoposto al Parlamento per il parere che deve essere espresso entro sessanta giorni dalla data di ricevimento. Nel silenzio della disposizione si intende che lo schema di regolamento debba essere trasmesso alle commissioni competenti per materia delle due Camere.
Si segnala che la relazione sulle politiche per la difesa del suolo approvata dalla Commissione VIII ambiente e lavori pubblici il 1. luglio 1998 e poi discussa in sede di Assemblea, ha tra l’altro affrontato anche il problema dell’introduzione di protezioni assicurative ed indennizzi per limitare i rischi provenienti dal ripetersi di calamità naturali. A questo riguardo sono stati schematicamente disegnati tre modelli base:
il modello totalmente volontario, nel quale è facoltativa sia la stipulazione di una polizza-base (in genere contro l’incendio) sia l’estensione della copertura alla calamità naturale (modello adottato per esempio in Olanda, Regno Unito, Svezia, Belgio, ecc.);
il modello semi-obbligatorio, nel quale è facoltativa la stipulazione della polizza-base mentre l’estensione di questa al rischio da calamità naturale è obbligatoria ed automatica (es: Francia, Norvegia, ecc.);
il modello obbligatorio, che prevede un’assicurazione obbligatoria per tutti gli immobili contro l’incendio e contro le calamità naturali (es: Svizzera).

Come anche ricorda il Governo nella relazione al DDL in esame, nel passato erano state emanate norme analoghe a quella contenuta nell’articolo 33.
In particolare, l'articolo 12, comma 1, del DL n. 691/1994, convertito dalla legge n. 35/1994, ha introdotto, a carico delle imprese autorizzate all'esercizio delle assicurazioni contro i danni, l'obbligo di costituire una apposita riserva di equilibrio per rischi da calamità naturali, diretta a compensare nel tempo l'andamento della sinistralità; l'obbligo di costituzione della riserva non sussiste per le assicurazioni del credito e delle cauzioni. Con il DM 19 novembre 1996, n. 705, è stato quindi emanato il regolamento di attuazione di tale norma: esso stabilisce che la quota da accantonare – a decorrere dall’esercizio 1995 – è pari al 2 per cento del premio relativo ai contratti di assicurazione dei rischi delle calamità naturali; l’importo massimo della riserva non può essere superiore al 75% dei premi dei rami danni nei quali sono ricompresi i rischi delle calamità naturali assicurati.
Successivamente, in occasione degli eventi alluvionali dei mesi di giugno e ottobre 1996, il DL n. 576/1996, convertito dalla legge n. 677/1996, ha previsto che il soggetto assicurato ricevesse il contributo dello Stato previsto solo fino alla concorrenza della differenza con i contributi concessi da altri soggetti (altri enti pubblici o compagnie assicuratrici), ma allo stesso tempo potesse godere del rimborso dei premi assicurativi pagati dai soggetti danneggiati nei cinque anni precedenti la data dell’evento.

Nonostante le disposizioni ora richiamate, si osserva che l'assicurazione contro i rischi derivanti da calamità naturali rimane sostanzialmente su base volontaristica. Non esiste infatti nell'ordinamento giuridico italiano alcuna forma di assicurazione obbligatoria contro i danni derivanti da calamità naturali (anzi, salvo patto contrario, in base all’articolo 1912 del c.c. l’assicuratore non è obbligato per i danni determinati dai movimenti tellurici, da guerra, da insurrezione o da tumulti popolari); esistono invece singole fattispecie di contratti di assicurazione contro i danni, disciplinate comunque su base volontaristica e dal cui ambito vengono di regola esclusi i danni derivanti da eventi catastrofali dovuti a terremoti, alluvioni, uragani, eruzioni, eccetera. Attualmente, pertanto, l'oggetto della disciplina delle assicurazioni contro i danni è costituito da una pluralità di fattispecie contrattuali, ciascuna delle quali dà luogo alla formazione ed alla gestione di un cosiddetto "ramo" della medesima.
Per quanto attiene il regime dei singoli contratti che fanno capo a ciascun ramo - fatta eccezione per le assicurazioni dei rischi relativi ai trasporti marittimi ed aerei, alla R.C. auto ed all'assicurazione dei crediti all'esportazione, nonché per altre assicurazioni di minore importanza previste da disposizioni isolate del codice civile e di leggi speciali - esso è costituito da un insieme organico di norme di cui agli artt. 1904-1918 del codice civile relative agli aspetti generali e comuni di tutte le assicurazioni contro i danni, lasciando all'autonomia privata la determinazione di ogni specifico contenuto contrattuale sia in generale (le c.d. condizioni generali di polizza) sia nei singoli casi concreti (le c.d. condizioni particolari).
La tipologia dei contratti di assicurazione contro i danni ha un carattere essenzialmente composito sia per quanto attiene il profilo giuridico sia per il profilo tecnico-economico; essa infatti è costituita da una pluralità di tipi o sottotipi contrattuali più o meno rilevanti sul piano dell'ordinamento e su quello della prassi.
In base al dettato legislativo l'assicurazione contro i danni risulta qualificata sia positivamente, attraverso la precisazione della prestazione dell'assicuratore, il quale è tenuto "a rivalere l'assicurato, entro i limiti convenuti, del danno ad esso prodotto da un sinistro", sia negativamente, nel senso che ad essa si contrappone l'assicurazione sulla vita.
Secondo la definizione data dall'art. 1882 c.c. e la successiva disciplina indicata dagli artt. 1904-1918 c.c., le assicurazioni contro i danni sono qualificate dalla funzione indennitaria assolta dalla prestazione dell'assicuratore, mentre non è altrettanto rilevante ai fini della qualificazione causale del rapporto la prestazione della controparte (ovvero il c.d. "premio").
La normativa civilistica risulta essere particolarmente rigida in materia di autonomia negoziale, al punto che la dottrina è concorde nell'attribuire a tali disposizioni, che risultano essere il logico corollario di quanto indicato nell'art. 1882 c.c., la qualifica di "disposizioni di ordine pubblico".
Esse sono in particolare:
art. 1904 c.c.: la validità di un contratto di assicurazione contro i danni è subordinata all'esistenza di un "interesse dell'assicurato al risarcimento del danno" nel momento in cui "l'assicurazione deve avere inizio", ovvero nel momento in cui il rischio viene posto a carico dell'assicuratore.
art. 1905, primo comma, c.c.: nell'assicurazione contro i danni la prestazione dell'assicuratore consente nel risarcire il danno sofferto dall'assicurato in conseguenza del sinistro;
art. 1908, primo comma, c.c.: nell'accertamento del danno non si può attribuire alle cose perite o danneggiate un valore superiore a quello che avevano all'epoca del sinistro;
art. 1909 c.c.: l'assicurazione ha effetto solo "fino alla concorrenza del valore reale della cosa assicurata" qualora non vi sia stato dolo da parte di chi ha stipulato l'assicurazione per una somma eccedente il valore reale; in caso contrario il contratto non è valido;
artt. 1910 e 1911: in caso di pluralità di assicurazioni o di assicuratori per un medesimo interesse ed un medesimo rischio, l'assicurato non può comunque percepire una somma eccedente la misura del danno realmente subito.
Nell'assicurazione contro i danni assume specifico rilievo l'individuazione del rischio inteso in senso generale come la possibilità del verificarsi dell'evento, futuro ed incerto, per la necessità di precisare le circostanze il cui verificarsi comporta (i c.d. rischi assunti) ovvero impedisce (i c.d. rischi esclusi) la nascita del diritto dell'assicurato alla riparazione del pregiudizio subito.
Pertanto il rischio viene necessariamente qualificato nel contratto non soltanto dall'indicazione dell'evento futuro con riferimento a nozioni giuridiche (ad esempio: furto, responsabilità civile, insolvenza) ovvero tecniche o del linguaggio comune (incendio, grandine), ma anche delle circostanze che precedono o accompagnano il suo verificarsi (causali, occasionali, temporali, dei luoghi, di comportamento dell'assicurato, etc.).
Tutto ciò viene rimesso alla volontà contrattuale, poiché il legislatore nella disciplina generale si è limitato ad indicare le sole circostanze causali dipendenti dal comportamento umano che comportano o escludono l'assunzione del rischio.
Infatti, la disciplina civilistica si limita ad escludere, salvo patto contrario, la garanzia assicurativa dei danni "prodotti da vizio intrinseco della cosa assicurata" che non sia stata denunciata" (art. 1906, primo comma), nonché i danni determinati dai c.d. eventi catastrofici espressamente indicate nell'art. 1912 c.c.: movimenti tellurici, guerra, insurrezione, tumulti popolari, ed a delineare la natura ed i caratteri del rischio coperto dall'assicurazione della responsabilità civile.
Nell'ordinamento nazionale l'assicurazione contro i danni è regolamentata, oltre che dalla disciplina civilistica sopra enunciata, dal D.Lgs. n.175/1995, emanato dal Governo in esecuzione della delega conferita con l'art. 18 della legge n. 146/1994 (legge comunitaria per il 1993) per l'attuazione della direttiva 92/49/CEE in materia di assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita. Tale provvedimento – che ha sostituito la precedente disciplina, contenuta nell’abrogata legge n. 295/1978 – riserva l'esercizio dell'assicurazione ad imprese aventi forma di S.p.A., società cooperative a responsabilità limitata e società di mutua assicurazione.
In via preliminare occorre sottolineare che l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita è quella concernente il ramo danni, nell'ambito del quale mantiene una sua specificità il ramo relativo alla responsabilità civile auto.
Il D.Lgs. n. 175 dispone la preventiva autorizzazione da parte dell’ISVAP (in precedenza tale potere spettava al Ministro dell’industria) per l'esercizio delle assicurazioni contro i danni relativamente alle imprese aventi la sede legale nel territorio della Repubblica; per quelle che hanno la sede legale in un altro Stato membro della UE e che intendono costituire una sede secondaria in Italia ovvero accedere all’attività in regime di libertà di prestazione di servizi nel territorio della Repubblica, è previsto che l’autorità di controllo di detto Stato comunichi all’ISVAP una serie di documenti riguardanti la denominazione sociale dell’impresa, il suo margine di solvibilità, il rappresentante generale della sede secondaria, i rami che l’impresa è autorizzata ad esercitare, la natura dei rischi che l’impresa intende assumere, ecc.
Per quanto riguarda le imprese di assicurazione che hanno la sede legale in uno Stato terzo rispetto alla UE e che intendono esercitare in Italia la loro attività, esse possono farlo solo in regime di stabilimento, essendo esplicitamente vietato l'esercizio delle medesime attività in regime di libertà di prestazione di servizi. Per tali imprese è necessaria l'autorizzazione all'esercizio dell'attività da parte dell'ISVAP; l'impresa deve costituire nel territorio della Repubblica una sede secondaria e nominare un rappresentante generale; deve inoltre dimostrare di essere regolarmente costituita e di esercitare regolarmente nello Stato di origine il ramo o i rami per i quali richiede l'autorizzazione; deve infine dimostrare di possedere in Italia attività per un ammontare almeno uguale all'importo minimo della quota di garanzia. Altre condizioni riguardano: la presentazione di determinati documenti (statuto, elenco amministratori, ecc.); la tenuta di una contabilità specifica dell'attività esercitata in Italia; l'obbligo di costituire il prescritto margine di solvibilità; la presentazione di un programma dell'attività che intende esercitare.
In materia di riserve tecniche la disciplina recata dall’articolo 23 del cit. D.Lgs. n. 175 – cui sono assoggettate anche le imprese comunitarie ed extracomunitarie che operano nel territorio – stabilisce che esse debbano essere in ogni caso sufficienti a garantire le obbligazioni assunte, mentre nell’ambito dei criteri per la loro copertura si prevede fra l'altro che nella scelta degli attivi da utilizzare l'impresa deve tenere conto del tipo di operazioni effettuate e dell'esigenza che sia garantita la sicurezza, la redditività e la liquidità dei propri investimenti (articolo 29).
In particolare, il comma 2 dell’articolo 23 stabilisce che le imprese esercitanti le assicurazioni delle cauzioni, della grandine e delle altre calamità naturali e quelle dei danni derivanti dall’energia nucleare sono tenute ad integrare per tali assicurazioni la riserva per frazioni di premi, in relazione alla natura particolare dei rischi stessi.
Per quanto concerne i rami assicurativi per i quali le imprese debbono richiedere l'autorizzazione all’ISVAP, l'Allegato A), del D.Lgs. n. 175/1995 indica i seguenti:
Infortuni;
Malattia;
Corpi di veicoli terrestri;
Corpi di veicoli ferroviari;
Corpi di veicoli aerei;
Corpi di veicoli marittimi, lacustri e fluviali;
Merci trasportate;
Incendio ed elementi naturali; gli elementi naturali vengono di seguito specificati in: esplosione, tempesta, elementi naturali diversi dalla tempesta, energia nucleare, cedimento del terreno;
Altri danni ai beni, diversi da quelli indicati nei rami 3, 4, 5, 6 e 7, causati dalla grandine o dal gelo, nonché da qualsiasi altro evento, compreso il furto, diverso da quelli compresi al ramo 8);
autoveicoli terrestri;
aeromobili;
veicoli marittimi, lacustri e fluviali;
generale, diversa da quella menzionata nei rami 10, 11 e 12;
Credito;
Cauzione;
Perdite pecuniarie di vario genere;
Tutela giudiziaria;
Assistenza.

NOTE

1Più dettagliate ed incisive sono le disposizioni del Codice della navigazione e della legge n. 990/1969 per quanto concerne l'individuazione del rischio coperto rispettivamente dalle assicurazioni dei trasporti marittimi ed aerei e dall'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile autoveicoli e natanti.
2Per quanto riguarda il contenuto della direttiva 92/49/CEE, si ricorda che essa prevede, tra l'altro: che la vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione, compresa quella sulle attività da questa esercitate tramite succursali e in regime di prestazione di servizi, rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine; che l'autorizzazione possa essere revocata anche quando l'impresa non faccia uso dell'autorizzazione entro dodici mesi, vi rinunci espressamente o abbia cessato di esercitare la propria attività per un periodo superiore a sei mesi, a meno che lo Stato membro interessato non preveda in tali casi la decadenza dall'autorizzazione; che gli Stati membri non stabiliscano disposizioni che esigano la preventiva approvazione o comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe nonché dei formulari e degli altri stampati che l'impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti; che ciascuno Stato membro possa disporre, qualora un determinato impegno debba essere garantito da attivi espressi nella valuta di uno Stato membro, che tali attivi possano anche essere espressi in ECU.

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17/12/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin