Giunta per gli Affari delle Comunità
Europee
Legittimità democratica e riforma delle istituzioni dell’Unione Europea Esame ai sensi Art. 50, comma 1 Reg. Sen.; sedute del 12
novembre 1998, e del 4 febbraio, 18 febbraio, 7 aprile 1999
di Stefania Multari Il dibattito ha avuto inizio in seguito alla decisione della Giunta di
approfondire le tematiche relative al ben noto "deficit democratico" dei
procedimenti decisionali e della rappresentatività degli organismi comunitari, nel più
ampio contesto della riforma delle Istituzioni Comunitarie e del ruolo che i Parlamenti
nazionali possono svolgere nel sistema istituzionale europeo.
Il fine del dibattito è la presentazione di una relazione all'Assemblea (Art.50, comma 1
Reg. Sen.) nella quale la Giunta formuli proposte precise su alcuni temi di particolare
rilevanza quali:
- Il rapporto tra Commissione Europea e Consiglio;
- La questione della legittimità democratica;
- I procedimenti decisionali;
- Il ruolo del Parlamento Europeo;
- La partecipazione dei Parlamenti Nazionali al procedimento normativo comunitario.
Lo sviluppo del dibattito politico e parlamentare dovrebbe riguardare il seguito da dare
al Trattato di Amsterdam, sia attraverso il riscontro del deficit democratico nel sistema
delle istituzioni comunitarie, della posizione della Commissione, del Consiglio e del
Parlamento nel processo di riforma, sia attraverso il coinvolgimento dei Parlamenti
nazionali rappresentanti l'unica strada che possa assicurare la legittimità democratica
al processo di costruzione europea.
Elementi di questo processo sono, quindi, un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti
nazionali nella produzione legislativa comunitaria, la definizione di un'effettiva
politica estera, di sicurezza e di difesa dell'Unione (la vicenda del Kossovo dimostra
l'insufficienza dei processi realizzati dall'Unione Europea nel campo della politica
estera), la riforma delle istituzioni comunitarie verso una maggiore democratizzazione.
In tale contesto si colloca la mozione approvata dal Senato il 5 maggio 1998, che prende
spunto dalla "Dichiarazione allegata al Trattato di Amsterdam del Belgio, della
Francia e dell'Italia relativa al Protocollo sulle istituzioni nella prospettiva
dell'allargamento dell'Unione Europea" con la quale i tre Governi avevano
sottolineato la loro posizione a favore di una riforma istituzionale che rafforzasse e
rendesse maggiormente democratico il funzionamento delle istituzioni europee prima di ogni
ampliamento.
Con la mozione citata il Senato ha impegnato il Governo a promuovere, in ogni modo ed in
ogni sede, idonee iniziative volte alla democratizzazione del funzionamento dell'Unione
europea, ivi compresa l'ipotesi di nomina del Presidente della Commissione con un sistema
di elezione diretta da parte dei cittadini.
L'elezione del Presidente della Commissione da parte del Parlamento Europeo appare,
tuttavia, dal dibattito in Giunta, un elemento insufficiente ai fini dell'attribuzione di
una piena legittimità democratica all'Esecutivo comunitario.
In realtà, così come deliberato dal Parlamento Europeo (Risoluzione del 22 ottobre 1998)
il rafforzamento della legittimità democratica delle istituzioni comunitarie dovrebbe
basarsi su alcuni principi:
- Un Consiglio che delibera pubblicamente in quanto legislatore, si pronuncia a
maggioranza qualificata e che provvede alla pubblicazione dei verbali delle riunioni
conclusive;
- Una Commissione effettivamente responsabile di fronte al Parlamento Europeo e
trasparente nel suo funzionamento;
- Un Parlamento Europeo che codecide su tutti gli atti legislativi e di bilancio
esercitando effettivamente il suo potere di controllo sulla Commissione ed esprimendo il
suo parere conforme sugli atti di natura costituzionale e sugli accordi internazionali;
- Una Corte di Giustizia più facilmente accessibile per i cittadini e la cui
giurisdizione si estenda a tutti i settori di competenza UE, in particolare agli affari
interni ed alla giustizia;
- Un Comitato delle Regioni ed un Comitato Economico e Sociale che rappresentano gli enti
locali e le forze economiche e sociali effettivamente ascoltati dal Parlamento Europeo.
In questo contesto lo sviluppo dei partiti politici europei potrebbe apportare un
significativo rafforzamento alla legittimità democratica dell'Unione.
Per avvicinare maggiormente i cittadini alle istituzioni e ridurre il deficit di
democrazia potrebbe essere utile, inoltre, la configurazione di un referendum europeo
(così come suggerito dal Vice Presidente Rognoni in occasione della Conferenza di Vienna
dei Presidenti dei Parlamenti dell'Unione Europea).
Il problema di fondo è che le decisioni devono essere prese il più possibile vicine ai
cittadini, quegli stessi cittadini che danno la loro adesione all'Europa solo se i
processi decisionali sono chiari e trasparenti e se hanno la sensazione che l'Europa sia
lì a difendere i loro interessi.
Il principio della sussidiarietà, collegato alla legittimità democratica, deve, quindi,
essere rigorosamente rispettato ed il cittadino accetterà le decisioni a livello europeo
soltanto se sarà evidente che alcune normative non possono essere prese a livello locale,
regionale o nazionale in modo soddisfacente e che talune decisioni devono essere prese, a
livello europeo, nell'interesse di tutti.
La proposta in materia di applicazione dei principi di sussidiarietà e di legittimità
democratica trasmessa dalla riunione informale dei Presidenti delle Commissioni
specializzate negli Affari Europei del 6 novembre 1998 sottolinea come la rigorosa
applicazione del principio di sussidiarietà comporti, sotto il profilo delle competenze,
la necessità di affrontare il nodo delle nuove politiche europee, rispondendo
all'esigenza dell'assunzione da parte dell'UE di nuovi poteri e competenze, di nuove aree
di intervento.
Inoltre, nell'esercizio delle sue competenze la UE non deve entrare nella disciplina di
dettaglio ma dovrebbe adottare una disciplina a livello sovranazionale e a maglie larghe,
coerentemente con l'esigenza che le decisioni debbano essere adottate al livello il più
possibile vicino ai cittadini.
E qui, secondo quanto affermato dal Presidente Violante in occasione della citata riunione
del 6 novembre 1998, i Parlamenti nazionali in quanto diretti rappresentanti di tutti i
cittadini e responsabili nei loro confronti, devono esprimere il proprio punto di vista.
L'impegno collettivo dei parlamenti dovrebbe essere direzionato verso due obiettivi
prioritari:
- Il proprio ruolo nel processo di riforma dell'Unione;
- La necessità di far pesare il circuito della rappresentanza - a livello di Parlamento
Europeo e dei Parlamenti nazionali - nella costruzione della democrazia europea come
effetto diretto della sovranità dei cittadini.
In questo contesto la partecipazione dei Parlamenti nazionali ad una primaria valutazione
costituisce un passo avanti nella loro partecipazione alla formazione dell'ordinamento
europeo e, quindi, un passo fondamentale nello sviluppo della legittimità democratica
dell'Unione.
La proposta emersa il 6 novembre dalla riunione informale dei Presidenti delle Commissioni
specializzate negli Affari Europei individua due possibili strumenti per una corretta
applicazione del principio di sussidiarietà:
- Un nuovo programma legislativo dell'UE alla cui formazione dovrebbero partecipare i
Parlamenti nazionali (ex ante);
- La relazione annuale della Commissione europea sull'attuazione del principio di
sussidiarietà che dovrebbe essere discussa anche dai Parlamenti Nazionali (ex post).
Per esempio, il Programma Legislativo annuale dell'UE dovrebbe divenire il fondamentale
atto inter-istituzionale di indirizzo a livello dell'Unione Europea, con il quale
Commissione, Consiglio e Parlamento Europeo assumono annualmente le decisioni sulle aree
di intervento dell'UE e sulla concreta ripartizione dei poteri e delle competenze tra
livello nazionale ed europeo.
Alla formazione di tali decisioni dovrebbero partecipare i Parlamenti nazionali secondo
modalità analoghe a quelle previste nel Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam per
l'esame delle proposte di atti normativi comunitari.
Le istituzioni europee dovrebbero trasmettere in tempo utile i progetti di programma di
modo che i Parlamenti nazionali possano esaminarli; sulla base di quest'esame i progetti
passeranno alla COSAC (Conferenza degli Organismi Specializzati negli Affari Comunitari),
prima della definitiva approvazione da parte delle tre istituzioni comunitarie.
Analogo iter dovrebbe seguire la Relazione annuale della Commissione Europea
sull'attuazione del principio di sussidiarietà.
In sede di discussione, il Presidente della Giunta, Sen. Bedin ha proposto di richiedere
al Presidente del Senato che l'Assemblea svolga congiuntamente l'esame del disegno di
legge comunitaria e della relazione che la Giunta presenterà in seguito a tale dibattito.
20 aprile 1999
