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DA MAASTRICHT AD AMSTERDAM
SINTESI DEL TRATTATO DI AMSTERDAM
E RAFFRONTO CON I TRATTATI VIGENTI

PREMESSA

Il Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992, ha istituito l'Unione europea. Lo stesso Trattato, tuttavia, ha emendato senza sopprimerli i Trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE), firmato a Roma il 25 marzo 1957 che é stato ridenominato "Trattato istitutivo della Comunità europea" (CE) della Comunità europea dell'energia atomica (CEEA), firmato pure a Roma il 25 marzo 1957, e della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), firmato a Parigi il 18 aprile 1951. A partire dal Trattato di Maastricht il sistema dell'Unione europea e delle Comunità europee si é dunque basato fondamentalmente sui quattro Trattati suddetti - cui si aggiungono, tuttavia, numerosi altri testi di rango primario quali gli accordi di adesione - la cui articolazione non é mutata con il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997.
Il Trattato di Amsterdam, pertanto, - che tra l'altro si caratterizza per non avere un suo preambolo - non modifica il quadro d'insieme degli atti fondamentali delle istituzioni comunitarie quanto piuttosto comporta una serie di emendamenti ai quattro Trattati suddetti: Unione europea, Comunità europea, CECA e CEEA e all'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione del 20 settembre 1976.

Il presente dossier costituisce uno strumento di lavoro volto ad evidenziare le modifiche introdotte in particolare nei Trattati istitutivi dell'Unione europea e della Comunità europea. Non é stata elaborata la sintesi delle modifiche introdotte nei Trattati CECA e CEEA poiché queste hanno essenzialmente carattere di disposizioni di coordinamento.

Il presente fascicolo integra la rimanente documentazione già pubblicata o in corso di elaborazione da parte dell'Ufficio dei rapporti con gli organismi comunitari in relazione all'esame del Trattato di Amsterdam. Esso si affianca, in particolare, al testo integrale del Trattato di Amsterdam e dei protocolli e delle dichiarazioni allegati, "Documenti comunitari n. 5a", al testo coordinato di tale Trattato con i Trattati sull'Unione europea e sulla Comunità europea, "Documenti comunitari n. 5b", nonché al dossier n. 3, concernente il testo a fronte dei Trattati sull'Unione europea e sulle Comunità europee vigenti e delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam.

I

LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA

I.1: DIRITTI FONDAMENTALI E NON DISCRIMINAZIONE

I Trattati vigenti

Tra gli aspetti salienti del Trattato di Maastricht figura l'introduzione del principio della cittadinanza europea. Già il preambolo, confermando l'attaccamento delle parti contraenti ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello Stato di diritto, sanciva l'impegno delle stesse ad istituire una cittadinanza comune. Viene inserita una nuova "parte seconda" relativa alla "cittadinanza dell'Unione". In particolare l'articolo 8 afferma che è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro e che i cittadini dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal Trattato. Una sorta di "elenco dei diritti" è fornito dall'articolo F del Trattato sull'Unione europea (TUE), che prevede il rispetto dell'identità nazionale degli Stati membri, i cui sistemi di governo si fondano sui principi democratici, nonché dei diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, in quanto principi fondamentali del diritto comunitario.

La definizione delle condizioni di nazionalità resta peraltro competenza esclusiva degli Stati membri: la dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro, annessa al Trattato, si esprime in tal senso, affermando altresì che gli Stati membri possono precisare, a titolo di informazione, quali sono le persone che devono essere considerate come propri cittadini ai fini perseguiti dalla Comunità, mediante una dichiarazione presentata alla Presidenza, che può essere modificata ogni qualvolta appaia necessario.

Gli articoli da 8A a 8D del Trattato sulla Comunità europea (TCE) specificano quali diritti vanno a formare il contenuto della cittadinanza europea:

libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri;

elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali e nelle elezioni europee nello Stato membro di residenza;

tutela diplomatica e consolare nel territorio di un Paese terzo da parte di qualunque altro Stato membro, qualora il Paese di appartenenza non sia rappresentato nel Paese terzo in questione.

Altri diritti connessi alla cittadinanza europea ma non esclusivi a essa, in quanto esercitabili da ogni persona fisica e giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro (art. 138D e 138E), sono il diritto di petizione al Parlamento europeo e quello di rivolgersi al Mediatore, organo istituito dal Trattato stesso (art. 138E) e designato dal Parlamento europeo.

Peraltro, l'esercizio di molti dei diritti previsti dall'articolo 8 (con particolare riferimento a quelli di elettorato attivo e passivo) è subordinato a decisioni del Consiglio per quanto attiene alle modalità, e con ammissibilità di disposizioni derogatorie.

Infine, l'articolo 8E prevede che il Consiglio, tenendo conto dello sviluppo dell'Unione, potrà in futuro adottare disposizioni intese a completare i diritti che formano il primo contenuto della cittadinanza europea. Tuttavia, tali ulteriori disposizioni non avrebbero lo stesso carattere vincolante delle norme contenute nel Trattato in quanto il Consiglio dovrà limitarsi a raccomandarne l'adozione da parte degli Stati membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il Capitolo 1 del Trattato di Amsterdam comporta alcune disposizioni relative ai diritti fondamentali e alla non-discriminazione.

Viene parzialmente modificato l'articolo F del TUE nel senso dell'enunciazione esplicita, nel nuovo paragrafo 1, dei principi generali su cui si fonda l'Unione (libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, oltre che dello Stato di diritto). Viene analogamente modificata la prima frase dell'articolo O del TUE al fine di stabilire con chiarezza che tali principi generali devono essere rispettati anche dai Paesi candidati all'adesione.

Un nuovo articolo F.1 prevede le misure da prendere in caso di violazione da parte di uno Stato membro dei principi generali su cui si basa l'Unione. Spetta al Consiglio europeo, con decisione unanime su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente di tali principi. Il Governo dello Stato in questione sarà stato previamente invitato a presentare le sue osservazioni. A seguito di tale constatazione spetta al Consiglio dei Ministri, a maggioranza qualificata, decidere di sospendere alcuni dei diritti che derivano allo Stato membro dall'applicazione del Trattato, ivi compreso il diritto di voto in seno al Consiglio e fermi restando i doveri che allo Stato stesso derivano dal Trattato. In caso di cambiamento della situazione, il Consiglio dei Ministri può decidere, sempre a maggioranza qualificata, di modificare o annullare le misure prese.

In relazione all'articolo F, paragrafo 2 del TUE, che prevede l'impegno dell'Unione per il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il nuovo Trattato include in allegato una Dichiarazione sull'abolizione della pena di morte e nel preambolo del TUE viene, inoltre, inserito un nuovo quarto comma, in cui l'Unione conferma il proprio attaccamento ai diritti sociali fondamentali definiti dalla Carta sociale europea e dalla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori.

In materia di non-discriminazione, nel TCE viene inserito un nuovo articolo 6A che permette al Consiglio, all'unanimità, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, di prendere le misure necessarie in vista della lotta a ogni tipo di discriminazione basata sul sesso, la razza e l'origine etnica, la religione o le credenze, un handicap, l'età o l'orientamento sessuale. Tale articolo è completato da una Dichiarazione allegata sulle persone handicappate, secondo cui le istituzioni della Comunità devono tenere conto dei bisogni dei portatori di handicap nell'elaborazione delle misure relative al ravvicinamento delle legislazioni per l'avvio e il funzionamento del mercato interno.

In materia di uguaglianza fra uomini e donne, è stato modificato l'articolo 2 in modo da inserire la promozione della stessa fra i compiti fondamentali della Comunità. E' stato inoltre aggiunto un nuovo comma all'articolo 3, secondo cui tutte le azioni avviate dalla Comunità per i fini previsti dallo stesso articolo 3 (e che spaziano, in sostanza, fra tutte le competenze comunitarie) mireranno al tempo stesso a eliminare le diseguaglianze e promuovere l'uguaglianza fra uomini e donne.

E' stato, altresì, inserito nel Trattato sulla Comunità europea un nuovo articolo 213B, che garantisce l'applicazione alle istituzioni e agli organismi istituiti dal Trattato stesso degli atti comunitari in materia di protezione delle persone fisiche riguardo il trattamento dei dati a carattere personale e la libera circolazione degli stessi a decorrere dal 1° gennaio 1999, prevedendo l'istituzione di un organo di controllo indipendente incaricato di sorvegliare l'applicazione degli stessi.

Al nuovo Trattato figura inoltre allegata una dichiarazione che dispone espressamente che l'Unione rispetterà e lascerà impregiudicato lo status di cui beneficiano le chiese e le associazioni o comunità religiose negli Stati membri, come lo status delle organizzazioni filosofiche e non confessionali.

Nel quadro della Sezione II del nuovo trattato, consacrata all'Unione e il cittadino, il capitolo 8 contiene ulteriori disposizioni legate alla cittadinanza:

l'articolo 8 viene completato in modo da stabilire con chiarezza che la cittadinanza dell'Unione completa la cittadinanza nazionale e non si sostituisce a essa;

viene aggiunto un nuovo comma 3 all'articolo 8D al fine di stabilire il diritto dei cittadini di scrivere a ogni istituzione od organo dell'Unione e di riceverne risposta in una delle dodici lingue elencate nel Trattato;

viene aggiunto un nuovo comma al Preambolo, in cui gli Stati membri si dichiarano determinati a promuovere un largo accesso all'educazione e al suo aggiornamento permanente;

in materia di cultura, viene modificato il paragrafo 4 dell'articolo 128 in modo che risalti l'impegno dell'Unione per il rispetto e la promozione della diversità delle culture;

infine una dichiarazione per l'Atto finale riconosce l'importante contributo delle attività di volontariato per lo sviluppo della solidarietà sociale ed esprime la volontà da parte della Comunità di incoraggiarne la dimensione europea attraverso lo scambio di informazioni e di esperienze e la partecipazione di giovani e anziani alle attività stesse.

 

I.2: ISTITUZIONE PROGRESSIVA DI UNO SPAZIO DI LIBERTA', DI SICUREZZA E DI GIUSTIZIA

I Trattati vigenti

Nel preambolo al Trattato sull'Unione viene riaffermato l'obiettivo di agevolare la libera circolazione delle persone, garantendo la sicurezza dei cittadini dei singoli Stati membri, , mediante l'inclusione nel Trattato di disposizioni relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.

Va ricordato che tale cooperazione rientra in un vasto ambito intergovernativo in cui l'entità soggettiva che agisce è definita come l'Unione e che in tale qualità non vengono a essa applicate le procedure decisionali previste per la Comunità europea e gli atti adottati in materia non rientrano nel sindacato giurisdizionale della Corte di giustizia.

Il Trattato sull'Unione non conferisce poteri alla Comunità nel settore della giustizia e degli affari interni, fatta eccezione per la politica dei visti (art. 100 C). Per effetto del combinato disposto degli articoli F e K.2, ad essa - e in particolare alla materia disciplinata dall'articolo K.1 - si dovrebbe applicare l'articolo F, par. 2, secondo cui l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e altresì quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, nonché la Convenzione sullo status dei rifugiati.

L'azione dell'Unione nel quadro della cooperazione intergovernativa prevede che gli Stati membri si informino e si consultino reciprocamente, in seno al Consiglio, per coordinare la loro azione; a tal fine essi instaurano una collaborazione fra i servizi competenti delle loro amministrazioni (articolo K.3, par. 1).

I settori oggetto della cooperazione sono enunciati dall'articolo K.1 e riguardano:

la politica d'asilo;

le norme che disciplinano l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte delle persone e l'espletamento dei relativi controlli;

la politica d'immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei Paesi terzi per quanto concerne le condizioni d'entrata e circolazione, le condizioni di soggiorno e la lotta contro l'immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari;

la lotta contro la tossicodipendenza;

la lotta contro la frode su scala internazionale;

la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale;

la cooperazione doganale;

la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale, compresi, se necessario, taluni aspetti di cooperazione doganale connessi con l'organizzazione, a livello dell'Unione, di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia (Europol).

Organo di decisione nell'ambito del cosiddetto Terzo pilastro è il Consiglio il quale delibera su iniziativa di qualsiasi Stato membro o della Commissione, salvo che per i settori della cooperazione giudiziaria in materia penale, doganale e di polizia, all'interno dei quali l'iniziativa è riservata agli Stati membri. Le deliberazione prendono la forma di "posizioni comuni" e di "azioni comuni" che, adottate all'unanimità, costituiscono il quadro di riferimento per l'adozione di concrete "misure d'applicazione", da approvarsi con maggioranza qualificata.

Il Parlamento europeo viene informato regolarmente sull'andamento dei lavori e la Presidenza di turno può consultarlo sui principali aspetti dei lavori svolti, adoperandosi affinché le opinioni dell'Assemblea vengano tenute nel debito conto. Il Parlamento può rivolgere al Consiglio interrogazioni o raccomandazioni. Viene inoltre istituito un organo ad hoc, il Comitato di coordinamento composto di alti funzionari, che svolge un ruolo di coordinamento, preparatorio e consultivo dell'attività del Consiglio (art. K.4). La Commissione è pienamente associata ai lavori del Consiglio, ma con competenze molto più generiche e meno pregnanti rispetto a quelle del Comitato.

L'articolo K.8 pone a carico del bilancio delle Comunità europee le spese amministrative che le istituzioni debbono sostenere per le disposizioni relative al Terzo Pilastro, mentre per quanto riguarda le spese operative il Consiglio può decidere all'unanimità di porle a carico del bilancio comunitario o constatare che esse debbono essere a carico degli Stati membri, secondo un criterio di ripartizione da stabilirsi.

Va ancora ricordato come la "dichiarazione sulla cooperazione di polizia" (n. 32) allegata al Trattato sull'Unione, nel confermare un accordo su proposte presentate dalla delegazione tedesca, prefigura l'adozione di misure concrete per quanto riguarda l'attività di scambio di informazioni e di esperienze in vari campi rientranti nel quadro disciplinato dall'articolo K.

La regolamentazione della politica dei visti è invece affidata, come già ricordato, dall'articolo 100 C del TCE, incluso all'interno del Titolo recante "Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni". Esso prevede che il Consiglio stabilisca all'unanimità quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. Tale decisione viene presa su proposta della Commissione, la cui iniziativa diviene però necessaria, anziché discrezionale, qualora sia uno Stato membro a chiedere che la proposta sia presentata. A preparare l'attività del Consiglio e a sostenerlo nello svolgimento dei suoi lavori è il Comitato di coordinamento (art. 100 D), fatte salve le altre competenze spettanti al Comitato dei Rappresentanti Permanenti (COREPER) previsto dall'articolo 151. A decorrere dal 1° gennaio 1996 il Consiglio delibera, anziché all'unanimità, a maggioranza qualificata. Sempre a maggioranza qualificata sono le deliberazioni per quanto concerne la redazione di un modello uniforme per i visti.

E' anche prevista una procedura d'urgenza: "Nel caso in cui una situazione d'emergenza insorta in un paese terzo minacci un improvviso afflusso nella Comunità di cittadini di detto paese, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, può imporre per un periodo non superiore ai sei mesi l'obbligo del visto per i cittadini provenienti dal paese in questione." Sono anche ammissibili proroghe, ma esse vanno approvate all'unanimità.

Per quanto concerne infine la politica in materia d'asilo, la dichiarazione n. 31 annessa al Trattato prefigura la possibilità di pervenire all'adozione di un'azione comune volta ad armonizzare alcuni aspetti della politica d'asilo degli Stati membri e prevede l'esame, entro la fine del 1993, della possibilità di applicare alla politica d'asilo la procedura comunitaria prevista dall'articolo 100 C (l'esame ha avuto peraltro esito negativo).

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il capitolo 2 del nuovo Trattato contiene una serie di disposizioni riguardanti l'attivazione progressiva di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia.

In primo luogo, con riferimento agli obiettivi generali dell'Unione, il quarto trattino dell'articolo B del Trattato viene modificato per inserire fra essi il mantenimento e lo sviluppo dell'Unione come spazio di libertà, sicurezza e giustizia all'interno del quale viene garantita la libera circolazione delle persone, unitamente a misure appropriate in materia di controlli alle frontiere esterne, immigrazione, asilo e prevenzione e lotta contro la criminalità.

Viene quindi inserito un nuovo Titolo III bis nel TCE, sulla libera circolazione delle persone, l'asilo e l'immigrazione, composto da diversi articoli (da 73I a 73Q) oltre che da dichiarazioni e protocolli.

In primo luogo (art. 73I) si prevede l'attuazione progressiva di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, mediante l'adozione da parte del Consiglio, entro cinque anni, di misure che garantiscano la libera circolazione delle persone unite a misure d'accompagnamento concernenti i controlli alle frontiere esterne, l'asilo e l'immigrazione, la prevenzione e la lotta contro il crimine. E' altresì prevista l'adozione, da parte del Consiglio, di altre misure in materia di asilo, immigrazione e protezione dei diritti dei profughi da Paesi terzi, nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, della cooperazione amministrativa e della cooperazione giudiziaria in materia penale nel quadro della prevenzione della criminalità e della lotta contro questo fenomeno all'interno dell'Unione. La dichiarazione allegata sul mantenimento del minimo di sicurezza garantito dall'acquis di Schengen prevede che le nuove misure da adottare garantiscono almeno il medesimo livello di sicurezza di quelle previste dalla Convenzione di Schengen.

L'articolo 73J prevede l'adozione, entro cinque anni, di misure miranti a garantire l'assenza di controlli sulle persone, sia cittadini dell'Unione sia cittadini dei Paesi terzi, all'attraversamento delle frontiere interne e di misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, ivi comprese norme relative ai soggiorni per una durata massima di tre mesi. A questo proposito, va ricordato che un Protocollo allegato sulle relazioni esterne degli Stati membri per quanto concerne l'attraversamento delle frontiere esterne ribadisce la competenza degli Stati membri a negoziare o concludere accordi con i paesi terzi nel rispetto del diritto comunitario e internazionale. Una dichiarazione allegata sull'articolo 73J, ricorda la necessità di tener conto di considerazioni di politica estera prima di adottare misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.

L'articolo 73K prevede, sempre entro cinque anni, l'adozione di:

misure in materia di asilo che riguardino in particolare la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo; le norme minime di accoglienza dei richiedenti asilo; le norme minime relative all'attribuzione della qualifica di rifugiato e sulle procedure applicabili per la concessione e la revoca di tale status;

misure applicabili ai rifugiati e agli sfollati recanti norme minime per l'offerta di protezione temporanea per gli sfollati e promozione di un equilibrio degli sforzi per l'accoglienza fra i vari Stati membri;

misure in materia di politica dell'immigrazione che fissino condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e permessi di soggiorno e che combattano efficacemente il fenomeno dell'immigrazione e del soggiorno irregolari;

misure che definiscono con quali diritti e a quali condizioni i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro possano soggiornare in altri Stati membri.

Le misure in materia di immigrazione e soggiorno non ostano a che uno Stato membro mantenga o introduca disposizioni nazionali compatibili. Alle misure da adottare in materia di riequilibrio degli sforzi, di condizioni di ingresso e soggiorno e di soggiorno in altri Stati membri non si applica il periodo di cinque anni. Ai sensi della dichiarazione per l'Atto finale sull'articolo 73K, punto 3, lettera a), si conviene che gli Stati membri possono negoziare e concludere accordi con Paesi terzi per quanto concerne le condizioni di ingresso e soggiorno e le procedure per il rilascio di visti.

L'articolo 73L prevede, fermo restando l'esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna, la possibilità che in casi di emergenza il Consiglio possa, deliberando a maggioranza qualificata, adottare misure di sostegno per un periodo non superiore ai sei mesi.

L'articolo 73M prevede l'adozione di una serie di misure a incidenza transfrontaliera nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile (notificazione degli atti, cooperazione nella raccolta di prove, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni, conflitti di leggi e di competenze, regole procedurali, ecc.). Una dichiarazione per l'Atto finale prevede che le misure prese ai sensi di quest'articolo non impediscono allo Stato membro di applicare le proprie norme costituzionali a tutela della libertà di stampa e di espressione.

L'articolo 73N introduce delle misure che garantiscano una cooperazione amministrativa fra le amministrazioni degli Stati membri e con la Commissione. Per quanto riguarda in particolare l'asilo, è prevista da una dichiarazione per l'Atto finale una procedura consultiva con l'Alto Commissariato ONU per i rifugiati e con altre Organizzazioni internazionali del settore.

L'articolo 73O stabilisce, in materia di procedura, che per un periodo transitorio di cinque anni vi sia un potere di co-iniziativa fra Commissione e Stati membri, una consultazione del Parlamento europeo e una deliberazione del Consiglio all'unanimità. Trascorsa tale fase transitoria, il diritto esclusivo di iniziativa spetterà alla Commissione, mentre dovrà essere il Consiglio, all'unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo, stabilire se estendere la procedura di codecisione a tutti i campi rientranti nel nuovo Titolo o solo ad alcuni di essi. In deroga al termine generale di cinque anni, vengono adottati a maggioranza qualificata e su proposta della Commissione, previa consultazione con il Parlamento europeo, la lista dei paesi terzi i cui cittadini sono obbligati al visto di entrata o esentati da esso; il modello-tipo di visto, e le procedure di rilascio nonché le norme in materia di visti uniformi.

L'articolo 73P prevede, per quanto riguarda le competenze della Corte di giustizia, che le questioni pregiudiziali siano applicabili solo ai casi per i quali una giurisdizione interna stabilisca che la decisione della Corte stessa le è necessaria per emanare la sua sentenza. Inoltre la Corte di giustizia non è competente a decidere sulle misure in materia di attraversamento delle frontiere adottate da uno Stato membro per ragioni di ordine pubblico e sicurezza interna. Infine, il nuovo Trattato prevede la possibilità di richiedere alla Corte di giustizia un'interpretazione sul nuovo Titolo e su atti adottati sulla base del Titolo stesso. Tale parere, tuttavia, non può essere applicato alle decisioni delle Autorità giurisdizionali di Stati membri che siano passate in giudicato.

Va infine ricordato che, sulla base dei Protocolli allegati, Danimarca, Irlanda e Regno Unito non partecipano - o partecipano solo parzialmente - all'adozione delle decisioni del Consiglio ai sensi del nuovo Titolo.

Anche a seguito della "comunitarizzazione" della politica d'asilo e immigrazione e di cooperazione giudiziaria in materia civile, il Titolo VI del Trattato è stato sostanzialmente modificato, riguardando attualmente solo la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Il nuovo articolo K.1 prevede l'elaborazione di azioni comuni nel campo della cooperazione giudiziaria e di polizia e la prevenzione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia, mediante una cooperazione più stretta fra le forze di polizia, le autorità doganali e quelle giudiziarie, e un ravvicinamento - se necessario - delle norme di diritto penale degli Stati membri.

L'articolo K.2 elenca nel dettaglio le azioni comuni da realizzare, prevedendo l'adozione di una serie di misure in proposito entro cinque anni e un ruolo attivo di intermediazione nell'ambito di dette azioni da parte dell'Ufficio europeo di polizia (Europol). Peraltro, una dichiarazione per l'Atto finale concernente l'articolo K.2 riserva alle autorità interne il controllo giurisdizionale della cooperazione di polizia, ivi comprese le attività di Europol.

Il nuovo articolo K.3 precisa gli obiettivi delle azioni comuni, in particolare la facilitazione dell'estradizione fra Stati membri e l'adozione progressiva di norme sugli elementi costitutivi di infrazioni penali e sulle sanzioni applicabili nei settori della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di droga. Peraltro, una dichiarazione per l'Atto finale sull'articolo K.3 stabilisce che gli Stati membri il cui sistema giuridico non prevede pene minime non possono essere obbligati ad adottarne.

L'articolo K.4 dà facoltà al Consiglio di fissare le condizioni e i limiti entro cui le autorità competenti di uno Stato membro possono intervenire sul territorio di un altro Stato, mentre l'articolo K.5 preserva le prerogative degli Stati membri in materia di mantenimento dell'ordine pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna.

L'articolo K.6 prevede l'adozione all'unanimità, da parte del Consiglio, su iniziativa di qualsiasi Stato membro e della Commissione (precedentemente il diritto di iniziativa in questo settore veniva riconosciuto ai soli Stati membri), di posizioni comuni che definiscano l'atteggiamento dell'Unione su questioni specifiche; di decisioni-quadro, che vincolano gli Stati membri quanto al fine da raggiungere ma non hanno effetto diretto, ai fini del ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari; di decisioni - anch'esse vincolanti ma senza effetto diretto; di convenzioni, delle quali il Consiglio raccomanda l'adozione agli Stati membri secondo le rispettive procedure. Per le deliberazioni del Consiglio che richiedono una maggioranza qualificata, tale maggioranza è pari a un minimo di 62 voti che esprimano il voto favorevole di almeno dieci Stati membri, mentre per le questioni procedurali è sufficiente una maggioranza semplice.

Per quanto concerne il ruolo della Corte di giustizia, il nuovo articolo K.7 ne riconosce la competenza a statuire a titolo pregiudiziale sulla validità e l'interpretazione delle decisioni-quadro e delle decisioni, sull'interpretazione delle convenzioni e sulla validità e l'interpretazione delle loro misure applicative. Peraltro, come previsto dal paragrafo 2, la competenza della Corte deve essere espressamente accettata dagli Stati membri. Inoltre, la competenza della Corte non è estensibile alle responsabilità che incombono agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna. La Corte è inoltre competente a statuire in caso di controversie tra Stati membri concernenti l'interpretazione o l'applicazione di convenzioni o di atti adottati ai sensi dell'articolo K.6; in quest'ultimo caso, la competenza della Corte si esercita ogniqualvolta le controversie non possano essere composte dal Consiglio entro sei mesi dalla data alla quale esso è stato adito da uno dei suoi membri.

L'articolo K.8 istituisce un Comitato di coordinamento composto da alti funzionari, con il compito di formulare pareri per il Consiglio e contribuire alla preparazione dei suoi lavori. Per quanto riguarda il ruolo della Commissione, si prevede espressamente che essa sia "pienamente associata", ma senza specificarne le modalità.

L'articolo K.9 prevede l'obbligo per gli Stati membri di difendere le posizioni comuni all'interno delle organizzazioni e nelle conferenze internazionali secondo le modalità definite agli articoli J.8 e J.9 per la PESC e (ai sensi del nuovo articolo K.10) conformemente alla procedura prevista in materia dal nuovo articolo J.14 e palesemente basata sul principio dell'unanimità.

L'articolo K.11 riconosce al Parlamento europeo il diritto di essere consultato sulle decisioni-quadro, le decisioni e le convenzioni, ma nei termini stabiliti dal Consiglio, che non possono comunque essere inferiori a tre mesi. Il Parlamento europeo ha anche il diritto di essere informato dalla Presidenza del Consiglio e dalla Commissione, il diritto di rivolgere al Consiglio interrogazioni e raccomandazioni e di procedere annualmente a un dibattito sui progressi realizzati nell'ambito del Terzo pilastro.

In materia di bilancio, l'articolo K.13 stabilisce che le spese amministrative sono sempre a carico del bilancio comunitario; lo stesso vale per le spese operative, a meno che il Consiglio, all'unanimità, non decida altrimenti. In questo caso, esse sono a carico degli Stati membri secondo un metodo di ripartizione basato sul PIL, a meno che il Consiglio, sempre all'unanimità, non decida altrimenti.

L'articolo K.14 prevede che il Consiglio, all'unanimità, su co-iniziativa della Commissione o di uno Stato membro e dopo aver consultato il Parlamento europeo, può stabilire il trasferimento della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale nel settore comunitario che costituisce il nuovo Titolo relativo alla libera circolazione delle persone, all'asilo e all'immigrazione.

A completamento dell'esame delle nuove norme in materia di giustizia e affari interni (GAI) va segnalato come, mediante un protocollo annesso al Trattato, l'acquis di Schengen è stato incorporato nel quadro dell'Unione europea. In particolare, il protocollo prevede che i tredici Stati membri firmatari degli accordi di Schengen (con l'esclusione, quindi, di Gran Bretagna e Irlanda) sono abilitati a instaurare una cooperazione più stretta nei settori disciplinati dagli accordi stessi, nel quadro giuridico e istituzionale dell'Unione europea. La Corte di giustizia acquista pertanto piena competenza sulla materia, salvo le questioni attinenti al mantenimento dell'ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna. Il Consiglio, a maggioranza qualificata, dovrà stabilire le modalità di integrazione del Segretariato di Schengen con il Segretariato generale del Consiglio. Infine, i nuovi Stati membri dovranno accettare integralmente l'acquis nella prospettiva dell'ampliamento.

E' stato infine aggiunto un protocollo relativo al diritto d'asilo per chi provenga da Stati membri dell'Unione: secondo tale protocollo, tutti gli Stati membri sono considerati Paesi d'origine sicuri, per cui una domanda d'asilo può essere esaminata solo in quattro casi, legati in linea generale alla violazione da parte di uno Stato membro dei principi fondamentali dell'Unione e delle convenzioni vigenti in materia.

II

L'UNIONE E IL CITTADINO

II.1: OCCUPAZIONE

I Trattati vigenti

Nei Trattati, l'occupazione non era oggetto di normativa autonoma, rientrando piuttosto fra i grandi temi e obiettivi della politica sociale. In particolare, l'articolo 2 del Trattato sulla Comunità europea, come risulta modificato dal Trattato di Maastricht, contempla fra i principi e gli obiettivi perseguiti dalla Comunità europea "un elevato livello di occupazione e di protezione sociale".

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il Trattato di Amsterdam ha introdotto nel Trattato sulla Comunità europea un nuovo Titolo sull'occupazione, da inserire dopo il Titolo VI.

L'articolo B del TUE viene inoltre modificato allo scopo di inscrivere fra gli obiettivi dell'Unione la promozione di un livello elevato di occupazione, analogamente a quanto già previsto dall'articolo 2 del TCE. Viene infine aggiunto un nuovo punto all'articolo 3 del TCE al fine di includere, come nuovo strumento, la promozione del coordinamento fra le politiche del lavoro degli Stati membri in vista di un rafforzamento della loro efficacia per l'elaborazione di una strategia coordinata per l'occupazione.

Il nuovo Titolo sull'occupazione, in particolare, si compone di 6 articoli e 2 dichiarazioni. Da un lato, la Comunità e gli Stati membri si impegnano ad adoperarsi per l'elaborazione di una strategia coordinata per l'occupazione (art. 109N). Gli Stati membri, che mantengono una competenza esclusiva in materia, devono comunque vigilare affinché le loro politiche del lavoro siano conformi ai grandi orientamenti di politica economica degli Stati membri e della Comunità, definiti in conformità alla procedura prevista dall'articolo 103, par. 2, e considerare la promozione dell'occupazione come una questione di interesse comune (art. 109O). Dall'altro lato, la Comunità è tenuta a rispettare le competenze degli Stati membri e ad incoraggiare la cooperazione fra di essi completando la loro azione, ove necessario, e considerando come prioritario l'obiettivo di un alto livello di occupazione all'atto di definire e attuare le politiche comunitarie (art. 109P).

Per quanto concerne le procedure, spetta al Consiglio europeo esaminare un rapporto annuale congiunto della Commissione e del Consiglio sulla situazione dell'occupazione nella Comunità e adottare delle conclusioni in materia. Sulla base di esse il Consiglio dell'Unione, con decisione a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previo parere del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale (CES), del Comitato delle Regioni e del nuovo Comitato per l'occupazione, elabora ogni anno delle linee guida sull'occupazione, di cui gli Stati membri tengono conto nelle loro politiche del lavoro. Ciascuno Stato è tenuto a presentare un rapporto annuale sulle misure prese in materia, e sulla base di esso e del parere del Comitato per l'occupazione, e su raccomandazione della Commissione, il Consiglio, a maggioranza qualificata, può indirizzare delle raccomandazioni agli Stati membri (art. 109Q).

L'articolo 109R stabilisce che il Consiglio, in codecisione con il Parlamento europeo e previa consultazione del CES e del Comitato delle Regioni, può adottare delle misure incentivanti destinate a promuovere la cooperazione fra Stati membri e a sostenere la loro azione nel campo dell'occupazione. Tali misure (che spaziano dallo scambio di informazioni ai progetti pilota) non comportano comunque l'armonizzazione di disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

L'art. 109S prevede l'istituzione da parte del Consiglio, dopo aver consultato il Parlamento europeo, di un Comitato consultivo per l'occupazione, composto da due rappresentanti per ciascuno Stato membro e due della Commissione. Il Comitato ha il compito di seguire l'evoluzione della situazione dell'occupazione e delle politiche per l'occupazione negli Stati membri e nella Comunità, di formulare pareri e di contribuire alla preparazione delle decisioni del Consiglio dopo aver consultato le parti sociali.

Si rileva, infine, che in occasione del Consiglio europeo straordinario dedicato all'occupazione, tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997, con una decisione con rari precedenti si è stabilito di considerare applicabili le disposizioni sull'occupazione prima ancora del completamento del procedimento di ratifica del Trattato di Amsterdam.

II.2: POLITICA SOCIALE

I Trattati vigenti

Le principali novità introdotte dal Trattato di Maastricht in materia di politica sociale riguardano un ampliamento della stessa tramite l'attribuzione di nuovi compiti al Fondo sociale europeo e l'adozione di un Protocollo al Trattato in cui si prevede che gli undici Stati membri (con l'esclusione, quindi, della Gran Bretagna) che hanno aderito alla Carta sociale del 1989 e intendono proseguire sulla via tracciata da essa possono fare ricorso alle istituzioni e alle procedure del Trattato, in maniera da applicare l'Accordo sulla politica sociale, allegato al Protocollo stesso.

Secondo tale accordo, la Comunità sostiene e completa l'azione degli Stati membri nei settori del miglioramento dell'ambiente di lavoro, delle condizioni di lavoro, dell'informazione e della consultazione dei lavoratori, della parità tra uomini e donne in tale ambiente e dell'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro. A tale riguardo il Consiglio, a maggioranza qualificata e tramite la procedura di cooperazione, può adottare mediante direttive le prescrizioni minime applicabili progressivamente.

Il Consiglio, invece, delibera all'unanimità (ferma restando l'esclusione dal computo del Regno Unito) nei settori della sicurezza sociale e protezione dei lavoratori, della protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto di lavoro, della rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori, delle condizioni di impiego dei cittadini dei Paesi terzi, nonché dei contributi finanziari volti alla promozione dell'occupazione e alla creazione di posti di lavoro.

In ogni caso, è esclusa qualsiasi regolamentazione per i settori relativi alle retribuzioni salariali, al diritto di associazione, al diritto di sciopero e al diritto di serrata.

Il compito di attuare le direttive può essere affidato da ogni Stato membro alle parti sociali. Nulla osta a che gli Stati mantengano o stabiliscano misure implicanti una maggiore protezione, purché compatibili con il Trattato.

La Commissione ha il compito di promuovere la consultazione delle parti sociali a livello comunitario, facilitando un dialogo da attuare secondo le procedure e le prassi proprie delle parti sociali e degli Stati membri.

Ciascuno Stato membro è tenuto ad assicurare l'applicazione del principio della parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e femminile; non è preclusa la possibilità che uno Stato membro mantenga o stabilisca disposizioni più vantaggiose intese a facilitare l'esercizio dell'attività professionale femminile.

Ogni anno, la Commissione elabora una relazione sulla politica sociale che trasmette al Parlamento europeo, al Consiglio e al CES.

Nel Preambolo al TUE, gli Stati membri si dichiarano "determinati a promuovere il progresso economico e sociale dei loro popoli", il quale, come è specificato all'articolo B, deve essere equilibrato e sostenibile e rappresentare, insieme al conseguimento di un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, un obiettivo fondamentale dell'Unione (art. 2 del TCE), da realizzarsi mediante una politica nel settore sociale comprendente un Fondo sociale europeo (art. 3 del TCE).

L'obiettivo specifico del miglioramento dell'ambiente di lavoro (art. 118A del TCE) deve essere perseguito dal Consiglio deliberando attraverso la procedura di cooperazione, previa consultazione del CES, e mediante adozione di direttive che contengano le prescrizioni minime in materia e che tengano conto delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro.

Tra i compiti del Fondo sociale europeo è aggiunto quello di facilitare l'adeguamento alle trasformazioni industriali mediante la formazione e la riconversione professionale.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Viene abrogato il Protocollo sulla politica sociale previsto dal Trattato di Maastricht e l'annesso Accordo sulla politica sociale, le cui disposizioni, rafforzate, sono incorporate negli articoli 117 e seguenti del Trattato sulla Comunità europea.

Il nuovo articolo 117 prevede come nuovi obiettivi della politica sociale la promozione dell'occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane e la lotta contro ogni tipo di esclusione. Peraltro, le misure prese in materia dalla Comunità e dagli Stati membri devono tenere conto della diversità delle prassi nazionali e della necessità di preservare la competitività dell'economia comunitaria.

Il nuovo articolo 118 prevede l'adozione di direttive del Consiglio, in codecisione con il Parlamento europeo e su parere del CES, che stabiliscano prescrizioni minime destinate a sostenere e completare l'azione degli Stati membri nel campo della salute e sicurezza dei lavoratori, delle condizioni di lavoro, dell'informazione e consultazione dei lavoratori, dell'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro, dell'uguaglianza fra i sessi in tema di possibilità sul mercato del lavoro e di trattamento economico. Sono altresì previste misure di incoraggiamento alla cooperazione fra Stati membri. Per quanto riguarda i settori oggetto di decisioni all'unanimità, essi comprendono alcune nuove fattispecie, quali la sicurezza sociale, la rappresentanza ed la difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro e le condizioni di impiego di persone provenienti dai paesi terzi.

L'articolo 118A riprende anche le disposizioni sul ruolo della Commissione per la promozione della consultazione fra parti sociali a livello comunitario, mentre l'articolo 118B prevede che tale consultazione possa condurre a relazioni maggiormente formalizzate, ivi compresi accordi veri e propri, attivati mediante decisione del Consiglio presa a maggioranza qualificata o all'unanimità, a seconda della materia.

L'articolo 118C affida alla Commissione il compito di facilitare il coordinamento delle azioni degli Stati membri in materia di politica sociale e, più in particolare, per ciò che concerne l'occupazione, il diritto del lavoro e le condizioni lavorative, la formazione e il perfezionamento professionali, la sicurezza sociale, gli incidenti sul luogo di lavoro e le malattie professionali, l'igiene del lavoro, il diritto d'associazione e le convenzioni collettive. A tal fine, la Commissione può procedere a studi, organizzare consultazioni e dare pareri previa consultazione del CES.

L'articolo 119 impone agli Stati membri l'obbligo di garantire l'applicazione del principio dell'eguaglianza di remunerazione fra lavoratori e lavoratrici per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore. Il Consiglio, in codecisione con il Parlamento europeo e dopo consultazione del CES adotta le misure necessarie per garantire l'applicazione del principio di parità di opportunità e di trattamento. Vi è inoltre la possibilità per gli Stati membri di adottare misure discriminatorie positive a favore del sesso sotto-rappresentato nella vita professionale.

L'articolo 119A, infine, prevede che gli Stati membri mantengano l'equivalenza esistente nei regimi di congedo retribuito.

II.3: AMBIENTE

I Trattati vigenti

Il Trattato di Maastricht è intervenuto ad inserire norme specifiche in materia ambientale, arricchendo un apparato che, nella versione precedente del Trattato, appariva al tempo stesso generico e circoscritto.

Gli articoli da 130L a 130T del TCE vengono riformulati in una visione rafforzata che conduce ad inscrivere la politica ambientale fra quelle fondamentali della Comunità. Il testo modificato dal Trattato di Maastricht non apporta tanto modifiche sostanziali, quanto piuttosto la consacrazione formale di azioni intraprese già alla luce della normativa vigente e un certo alleggerimento delle procedure.

L'ambiente costituisce una "politica della Comunità". Al perseguimento degli obiettivi di tale politica l'azione comunitaria "contribuisce", di tal che la medesima è sottoposta al principio di sussidiarietà.

Gli obiettivi vengono indicati dal par. 1 dell'art. 130R come:

salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente;

protezione della salute umana;

utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;

promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale e mondiale.

Restano peraltro ferme, per quanto concerne l'ultima disposizione citata, le prerogative rispettive della Comunità e degli Stati membri riguardo alla cooperazione internazionale.

Il paragrafo 2 dell'art. 130R dispone che la politica ambientale mira ad un elevato livello di tutela, contiene un riferimento al principio di precauzione e mantiene i principi dell'azione preventiva, della correzione anzitutto alla fonte dei danni causati all'ambiente, nonché il principio "chi inquina paga". Introduce ex-novo un riferimento non più a generiche "azioni" e "misure", ma a "misure di armonizzazione". Prevede altresì la possibilità che gli Stati membri siano autorizzati a mantenere o prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore; tali misure debbono essere compatibili con il Trattato e vanno notificate alla Commissione.

L'articolo 130S prevede un insieme di interventi in materia ambientale nei quali il Consiglio decide all'unanimità, e che riguardano disposizioni di natura prevalentemente fiscale; l'assetto territoriale, la destinazione dei suoli, la gestione delle risorse idriche, o casi in cui si verifichi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell'approvvigionamento energetico.

Restano anche invariati, al paragrafo 3, i parametri di riferimento cui deve attenersi la Comunità nella sua politica ambientale (dati scientifici, condizioni regionali, rapporto costi-benefici, compatibilità con lo sviluppo equilibrato delle regioni).

Per quanto concerne le procedure, sono previste le seguenti varianti:

Per le azioni, procedura di cooperazione con il Parlamento europeo, parere obbligatorio del CES e maggioranza qualificata del Consiglio;

per i programmi di azione generali, che fissano gli obiettivi prioritari da raggiungere, procedura di codecisione con il Parlamento europeo, parere obbligatorio del CES e maggioranza qualificata del Consiglio;

per gli interventi di cui al già citato art. 130S, procedura di consultazione del Parlamento europeo, parere obbligatorio del CES e unanimità del Consiglio (o maggioranza qualificata, ove lo stesso Consiglio abbia deliberato all'unanimità in tal senso).

L'articolo 130S prevede, altresì, al paragrafo 4, che gli Stati membri provvedano al finanziamento ed all'esecuzione della politica in materia ambientale, fatta eccezione per "talune misure di carattere comunitario" la cui natura non viene definita. Tuttavia lo stesso articolo, al paragrafo 5, consente, quando una misura "implichi costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche autorità di uno Stato membro", o una deroga temporanea, oppure il sostegno finanziario del nuovo Fondo di coesione.

Numerosi sono peraltro i richiami alla politica ambientale nell'ambito del Trattato:

nel preambolo, gli Stati membri si dichiarano determinati a promuovere il progresso "nel contesto della realizzazione del mercato interno" e "della protezione dell'ambiente";

nelle Disposizioni comuni, all'articolo B, l'Unione si prefigge fra i propri compiti quello di promuovere "un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile";

l'articolo 2 afferma che la Comunità ha il compito "di promuovere ... uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche ... una crescita sostenibile ... e che rispetti l'ambiente";

l'articolo 3, lettera k cita fra le politiche sostanziali della Comunità quella in materia ambientale;

l'articolo 130D stabilisce che entro il 31 dicembre 1993 sia istituito un nuovo Fondo di coesione che, fra l'altro, dovrà provvedere ad erogare "contributi finanziari e progetti in materia di ambiente".

Anche molte delle Dichiarazioni annesse al Trattato si riferiscono alla protezione dell'ambiente:

La Dichiarazione n. 9 afferma che, "dato il crescente interesse che riveste la protezione della natura a livello nazionale, comunitario e internazionale, la Comunità, nell'esercizio delle sue competenze in virtù delle disposizioni del Trattato sull'Unione relative alle politiche dell'ambiente dovrà tener conto delle esigenze specifiche di tale settore;

la Dichiarazione n. 20 prende atto dell'impegno della Commissione e degli Stati membri di tener pienamente conto sia degli aspetti ambientali della politica comunitaria, sia del principio della crescita sostenibile;

la Dichiarazione n. 24 invita gli Stati membri e la Commissione a tener pienamente conto, all'atto dell'elaborazione e dell'attuazione della legislazione comunitaria nei settori della politica agricola comune, dei trasporti, del mercato interno e della ricerca, delle esigenze in materia di benessere degli animali.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le novità del Trattato di Amsterdam riguardano soprattutto l'introduzione del concetto di sviluppo sostenibile e il ravvicinamento delle disposizioni legislative aventi un'incidenza diretta sullo stabilimento del mercato interno.

Il concetto di sviluppo sostenibile viene inserito in primo luogo mediante una modifica del settimo comma del Preambolo del TUE. Vengono conseguentemente modificati l'articolo B, al fine di inserire fra gli obiettivi dell'Unione uno sviluppo equilibrato e durevole, e l'articolo 2 del TCE, per mettere in rilievo il compito della Comunità di promuovere uno sviluppo non solo armonioso ed equilibrato, ma sostenibile, delle attività economiche nell'Unione.

Il nuovo testo del Trattato sulla Comunità europea prevede anche l'integrazione dell'ambiente in tutte le politiche settoriali con l'inserimento di un nuovo articolo 3C, ai termini del quale le esigenze di protezione dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e della messa in opera delle politiche e delle azioni della Comunità al fine di promuovere uno sviluppo sostenibile. In una Dichiarazione per l'Atto finale, si prende atto dell'impegno della Commissione di preparare studi di valutazione dell'impatto ambientale per tutte le proposte suscettibili di avere incidenze significative sull'ambiente.

Per quanto concerne il ravvicinamento delle disposizioni legislative, vengono introdotti nuovi paragrafi (da 3 a 9) nell'articolo 100A. In particolare, sono state apportate modifiche onde garantire che la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo, nel quadro delle rispettive competenze, tengano conto di ogni nuova evoluzione basata su fatti scientifici (par. 3). Tutti gli Stati membri che intendano mantenere disposizioni nazionali in materia sono tenuti a notificare alla Commissione tanto le disposizioni, quanto le ragioni per mantenerle (par. 4); ciò vale anche per le disposizioni nazionali basate su nuove prove scientifiche relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro (par. 5). La Commissione ha tempo sei mesi (prolungabile qualora ciò sia giustificato dalla complessità della questione e non comporti pericoli per la salute umana) per approvare o respingere tali disposizioni nazionali, dopo aver verificato che esse non siano di ostacolo al funzionamento del mercato interno (par. 6). La Commissione è tenuta a esaminare immediatamente la possibilità di proporre misure appropriate al Consiglio quando uno Stato membro solleva un problema particolare di salute pubblica in un settore che è stato precedentemente oggetto di misure di armonizzazione.

Va infine segnalato, in materia ambientale, un nuovo Protocollo per il Trattato, secondo il quale la Comunità e gli Stati membri, quando formulano e mettono in opera la politica comunitaria, devono tenere pienamente conto delle esigenze di benessere degli animali, nel rispetto delle disposizioni interne e dei costumi degli Stati membri specie in materia di riti religiosi, tradizioni culturali e patrimoni regionali.

II.4: SANITA' PUBBLICA

I Trattati vigenti

Con il Trattato di Maastricht, è stato inserito un nuovo titolo X intitolato alla Sanità pubblica nel Trattato sulla Comunità europea.

Secondo l'art. 129, l'intervento comunitario viene svolto con caratteri prevalentemente sussidiari rispetto all'azione degli Stati membri. Il par. 1 afferma che la Comunità "contribuisce a garantire" un livello elevato di protezione della salute umana; incoraggia la cooperazione e sostiene, se necessario, l'azione degli Stati membri, intraprendendo ogni iniziativa volta a facilitare il coordinamento delle politiche rispettive adottate dagli Stati membri.

L'azione della Comunità si indirizza in primo luogo alla prevenzione dei grandi flagelli, compresa la tossicodipendenza. Essa favorisce, inoltre, la ricerca, nonché l'informazione e l'educazione in materia sanitaria. La Comunità deve tener conto della protezione della salute quale "componente" delle altre politiche della Comunità.

In materia di sanità la politica comunitaria non può ricorrere ad interventi di armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, potendo adottare solo azioni di incentivazione e raccomandazioni.

Per le azioni di incentivazione, viene attivata la procedura di codecisione con il Parlamento europeo, con maggioranza qualificata del Consiglio e pareri obbligatori del CES e del Comitato delle Regioni; per le raccomandazioni è prevista la maggioranza qualificata del Consiglio su proposta della Commissione.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il citato articolo 129 viene modificato nel senso di concepire l'azione comunitaria come completamento di quella prevista dalle varie politiche nazionali, con particolare riferimento alla riduzione degli effetti nocivi per la salute umana connessi con l'uso di stupefacenti, anche mediante informazione e prevenzione (par. 1).

Alla Comunità viene attribuito uno specifico compito di incoraggiamento della cooperazione tra gli Stati membri e di appoggio alla loro azione (par. 2).

I poteri del Consiglio, attivati secondo la procedura di cui all'articolo 189B (codecisione) e previa consultazione del CES e del Comitato delle Regioni, consistono nell'adozione di:

misure che fissino parametri elevati di qualità e di sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana, del sangue e degli emoderivati; tali misure non ostano a che gli Stati ne mantengano o introducano di più rigorose e devono essere prese nel pieno rispetto delle competenze degli Stati membri in materia di organizzazione e fornitura di servizi sanitari e assistenza medica;

misure nei settori veterinario e fitosanitario il cui obiettivo primario sia la protezione della salute pubblica.

misure di incentivazione destinate a proteggere e migliorare la salute umana, escludendo qualsiasi armonizzazione delle leggi e regolamenti degli Stati membri.

 

 

II.5: PROTEZIONE DEI CONSUMATORI

I Trattati vigenti

Con il Trattato di Maastricht è stato inserito un nuovo Titolo, dedicato alla protezione dei consumatori, nel Trattato sulla Comunità europea.

L'articolo 129A dispone che la Comunità contribuisce al conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori. L'intervento comunitario ha carattere sussidiario, e consta in particolare:

di misure d'armonizzazione necessarie alla realizzazione del mercato interno, disciplinate dall'art. 100A come modificato dal Trattato di Maastricht;

di azioni specifiche complementari di sostegno e di integrazione delle politiche nazionali degli Stati membri, le quali debbono essere indirizzate al fine di tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori e di garantire loro un'informazione adeguata. Tali azioni non escludono che uno Stato membro adotti o mantenga misure di protezione più rigorose, purché compatibili con il Trattato e notificate alla Commissione.

Per quanto concerne le procedure è prevista la codecisione e la maggioranza qualificata del Consiglio.

Fra le altre disposizioni concernenti la tutela dei consumatori, l'art. 3, lettera S prefigura fra le azioni della Comunità un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori. Il nuovo articolo 130R ricomprende la protezione della salute umana fra gli obiettivi della Comunità in materia ambientale.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le modifiche apportate all'articolo 129A, consistono sostanzialmente nell'introduzione dei due nuovi paragrafi 1 e 2. In essi, si specifica che, al fine di promuovere gli interessi dei consumatori e di assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto all'informazione, all'educazione e all'organizzazione per salvaguardare i propri interessi, e che i requisiti inerenti alla protezione dei consumatori sono presi in considerazione all'atto della definizione e dell'attuazione di altre politiche e attività comunitarie.

Il paragrafo 3 (precedentemente paragrafo 1) subisce una modifica di un certo rilievo, in quanto fra le misure con cui la Comunità contribuisce al conseguimento della massima protezione per i consumatori, viene incluso, a fianco del sostegno e dell'integrazione delle politiche degli Stati membri, anche il controllo delle stesse.

II.6: ALTRE POLITICHE COMUNITARIE

II.6.1 Cittadinanza dell'Unione

I Trattati vigenti

A seguito della decisione politica assunta in occasione del Consiglio di Roma del 14 e 15 dicembre 1990, in cui i partecipanti avevano preso atto del consenso cui erano pervenuti gli Stati membri sull'urgenza di procedere all'esame del concetto di cittadinanza europea, il Trattato di Maastricht ha inserito una nuova "parte seconda" relativa alla "cittadinanza dell'Unione" nel Trattato sulla Comunità europea.

Dopo che nel Preambolo le parti contraenti confermano il proprio attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello Stato di diritto, e si dicono decise ad istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro paesi, l'articolo 8 del Trattato istituisce la cittadinanza dell'Unione, affermando che "è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.

Lo stesso art. 8, al secondo comma, prevede che i cittadini dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal Trattato. L'articolo F del Trattato sull'Unione europea fornisce un primo catalogo, affermando che l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri in quanto principi generali del diritto comunitario.

La Dichiarazione n. 2 annessa al Trattato precisa comunque che la definizione delle condizioni di nazionalità resta competenza esclusiva degli Stati membri, ciascuno dei quali può precisare, a titolo di informazione, quali sono le persone che devono essere considerate come propri cittadini ai fini perseguiti dalla Comunità.

Gli articoli da 8A a 8D specificano quali diritti entreranno a formare il contenuto della cittadinanza europea:

libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri;

elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali e nelle elezioni europee nello Stato membro di residenza;

tutela diplomatica e consolare nel territorio di un Paese terzo da parte di qualunque altro Stato membro, qualora il Paese di appartenenza non sia rappresentato nel Paese terzo in questione.

Il quadro dei diritti è completato dal diritto di petizione al Parlamento europeo e dal diritto di rivolgersi al Mediatore, nuovo organo istituito dal Trattato sulla Comunità europea e designato dal Parlamento europeo, secondo la procedura di cui all'art. 138E del TCE. Queste ultime due categorie di diritti non formano, però, appannaggio esclusivo dei cittadini europei, poiché possono essere esercitati da ogni persone fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro.

L'articolo 8E prevede che il Consiglio, tenendo conto dello sviluppo dell'Unione, potrà in futuro adottare disposizioni intese a completare i diritti che formano il primo contenuto della cittadinanza europea. Le ulteriori disposizioni previste da questa "clausola evolutiva" non avrebbero comunque lo stesso carattere vincolante delle norme contenute nel Trattato in quanto il Consiglio dovrà limitarsi a raccomandarne l'adozione da parte degli Stati membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Nel Preambolo del TCE viene aggiunto un nuovo capoverso, che fa espresso riferimento alla determinazione, da parte degli Stati membri, a promuovere lo sviluppo del massimo livello possibile di conoscenza nelle popolazioni attraverso un ampio accesso all'istruzione e all'aggiornamento costante.

Il comma 1 dell'articolo 8 viene modificato nel senso di affermare che la cittadinanza dell'Unione costituisce un complemento e non sostituisce la cittadinanza nazionale.

All'articolo 8D viene aggiunto un terzo comma, che fa riferimento al diritto, per ogni cittadino dell'Unione, di scrivere alle istituzioni o agli organi dell'Unione in una qualsiasi delle lingue degli Stati membri e ottenere una risposta nella stessa lingua.

II.6.2 Cultura

I Trattati vigenti

Il Trattato di Maastricht ha inserito nella nuova parte terza del Trattato sulla Comunità europea, intitolata alle "Politiche della Comunità", un nuovo titolo dedicato alla cultura.

Si tratta di una nuova materia, disciplinata dall'art. 128, che viene però svolta in maniera prevalentemente sussidiaria rispetto all'azione degli Stati membri, i quali ne mantengono pienamente la competenza.

E' infatti previsto che la Comunità "contribuisce" al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle diversità nazionali e regionali; che l'azione della Comunità è intesa ad "incoraggiare" la cooperazione e se necessario ad appoggiare e integrare l'azione di questi ultimi nei settori indicati all'articolo in questione, vale a dire:

miglioramento delle conoscenze e della diffusione della cultura e delle storie dei popoli europei;

conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea;

scambi culturali non commerciali;

creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo.

Attraverso questi ultimi due settori vengono formalizzate specifiche azioni avviate a livello comunitario, come i programmi LINGUA e TEMPUS.

La Comunità deve tener conto degli aspetti culturali nell'azione che svolge ai sensi di altre disposizioni del Trattato (art. 128, par. 4).

Inoltre l'art. 92, par. 3, nel testo modificato dal Trattato di Maastricht ammette la compatibilità con il mercato interno degli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, purché non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune.

Per realizzare i propri obiettivi, la Comunità non ha potere di procedere all'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, potendo adottare solo azioni di incentivazione (con la procedura di codecisione, l'unanimità del Consiglio e previa consultazione del Comitato delle Regioni) e raccomandazioni (con l'unanimità del Consiglio su proposta della Commissione).

Va ancora ricordato che nel Preambolo al Trattato le Parti contraenti esprimono il desiderio di intensificare la solidarietà tra i loro popoli rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni, e che l'art. 3, lettera P, ricomprende tra le azioni della Comunità un contributo al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le novità del Trattato di Amsterdam consistono esclusivamente in una modifica al paragrafo 4 dell'articolo 128, laddove si sottolinea che la Comunità, nel tenere conto degli aspetti culturali nell'azione svolta ai sensi di altre disposizioni del Trattato, dovrà dedicare particolare attenzione all'obiettivo del rispetto e della promozione della diversità delle sue culture.

II.6.3 Sport

I Trattati vigenti

Precedentemente alla firma del Trattato di Amsterdam, non vi erano norme nei Trattati che facessero specifico riferimento allo sport.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Con la dichiarazione n. 29, la Conferenza intergovernativa sottolinea la rilevanza sociale dello sport e in particolare il suo ruolo nel forgiare l'identità e nel ravvicinare le persone. Gli organi dell'Unione europea vengono pertanto invitati a prestare ascolto alle associazioni sportive nel trattare questioni importanti che riguardino lo sport, e prestando particolare attenzione alle specificità dello sport dilettantistico.

II.6.4 Lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità

I Trattati vigenti

Il Trattato di Maastricht ha introdotto, all'interno del Titolo II del TCE recante disposizioni finanziarie, un nuovo articolo 209A, secondo il quale, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, gli Stati membri adottano le stesse misure utilizzate per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari.

Sono gli stessi Stati membri a coordinare l'azione intesa a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi, organizzando, con l'aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

L'articolo 209A viene modificato nel senso di un evidente potenziamento dell'azione comunitaria contro la frode.

A tal fine, al paragrafo 1, tra le autorità responsabili della lotta contro la frode vengono identificate oltre agli Stati membri, la stessa Comunità. La lotta va esercitata mediante misure dissuasive e tali da permettere una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri.

I mezzi dell'azione comunitaria contro la frode sono esplicitati al paragrafo 4, laddove si prevede che il Consiglio, deliberando con procedura di codecisione previa consultazione della Corte dei Conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, nell'intento di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure, comunque, non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale e l'amministrazione nazionale della giustizia.

Sull'attuazione dell'articolo 209A la Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo una relazione annuale.

II.6.5. Rafforzamento della cooperazione doganale

I Trattati vigenti

La materia della cooperazione doganale non è disciplinata dai Trattati vigenti, salvo l'articolo 27 del TCE, che prevede un ravvicinamento della disciplina legislativa e amministrativa in materia doganale degli Stati membri sulla base di raccomandazioni della Commissione.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Viene inserito un nuovo Titolo VII-bis del TCE, riguardante la cooperazione doganale.

L'articolo 116 prevede che il Consiglio, seguendo la procedura di codecisione, può deliberare l'adozione di misure atte a rafforzare la cooperazione doganale tra gli Stati membri e tra di essi e la Commissione. Le misure in questione non riguardano comunque l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri.

II. 6.6 Regioni ultraperiferiche e insulari

I Trattati vigenti

Il Trattato di Maastricht è intervenuto a modificare e integrare quanto già previsto dall'art. 227 del TCE, in materia di applicabilità del Trattato ai Dipartimenti francesi d'oltremare.

In sintesi, sono ritenute applicabili a detti Dipartimenti, fin dall'entrata in vigore del Trattato, le disposizioni riguardanti la libera circolazione delle merci, l'agricoltura (con l'esclusione della parte concernente il Fondo agricolo, FEAOG), la liberalizzazione dei servizi, le regole di concorrenza, le misure di salvaguardia in caso di grave difficoltà economica o di sofferenza della bilancia dei pagamenti e le istituzioni. Per le condizioni di applicazione delle altre misure previste dal Trattato viene prevista una loro definizione entro due anni dall'entrata in vigore del Trattato stesso.

Per gli altri paesi e territori d'oltremare, elencati in apposito allegato, è previsto uno speciale regime di associazione.

Non è prevista alcuna norma specifica per le Regioni insulari.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Con la modifica dell'articolo 227, viene in primo luogo estesa l'applicazione delle disposizioni del Trattato anche alle Azzorre, a Madera e alle Isole Canarie.

Per quanto concerne la specifica situazione di tali aree il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può adottare misure specifiche per stabilire le condizioni di applicazione del Trattato, sempre preservando l'integrità e la coerenza dell'ordine giuridico comunitario, ivi compreso il mercato interno e le politiche comuni.

Per quanto concerne le regioni insulari, viene apportata un'importante modifica all'articolo 130A, comma 2, del TCE, relativo alla coesione economica e sociale, in modo da estenderne le disposizioni alle isole. La Comunità europea si impegna pertanto a ridurre lo scarto fra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o delle isole.

Viene inoltre inclusa nel Trattato una Dichiarazione sui paesi e i territori d'oltremare, che invita il Consiglio a un riesame del loro regime di associazione entro il febbraio del 2000, con il quadruplice obiettivo di promuoverne più efficacemente lo sviluppo economico e sociale, di svilupparne le relazioni con l'Unione europea, di tenere preliminarmente in conto la diversità e la specificità di ciascuno di essi e di migliorare l'efficacia dello strumento finanziario.

II.6.7 Servizi di interesse economico generale

I Trattati vigenti

Nei Trattati vigenti, la tematica legata ai servizi di interesse economico generale trovava un proprio spazio e sviluppo soprattutto in connessione con il problema della compatibilità degli aiuti statali.

In tal senso, l'art. 77 del TCE prevede, per il settore dei trasporti, la compatibilità degli aiuti richiesti dalla necessità del coordinamento "ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio. Il comma 2 dell'art. 90 prevede altresì che le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di dette norme non osti all'adempimento della specifica missione loro affidata. L'articolo 92, infine, elenca le fattispecie di aiuti considerati compatibili con il mercato comune, evidenziando l'ammissibilità degli aiuti a carattere sociale, o volti a colmare uno squilibrio economico oggettivo all'interno della Comunità, o ancora destinati a promuovere la realizzazione di progetti di comune interesse europeo.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Con l'inserimento, nella Parte Prima del TCE, di un nuovo articolo 7D, si riconosce l'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione e del loro ruolo nel favorire la coesione sociale e territoriale, e si sancisce l'impegno della Comunità e degli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del Trattato, a provvedere affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i propri compiti.

In una dichiarazione per l'Atto finale si evidenzia altresì come le disposizioni introdotte dall'art. 7D vadano attuate nel pieno rispetto della giurisprudenza della Corte di Giustizia, fra l'altro per quanto concerne i principi della parità di trattamento, della qualità e della continuità dei servizi.

II.6.8 Servizio pubblico di radiodiffusione

I Trattati vigenti

Il tema del servizio pubblico di radiodiffusione non era oggetto di norme specifiche ricomprese nei Trattati.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

In un nuovo Protocollo al TCE viene evidenziato come il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all'esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Si conviene pertanto sul fatto che le disposizioni del TCE non pregiudicano la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell'adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune.

II.6.9 Attività di volontariato

I Trattati vigenti

Non vi è, nella normativa dei Trattati, alcun riferimento specifico alle attività di volontariato.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

In una Dichiarazione per l'Atto finale, la Conferenza intergovernativa riconosce l'importante contributo delle attività di volontariato allo sviluppo della solidarietà sociale. La Comunità è chiamata a un impegno volto a incoraggiare la dimensione europea delle organizzazioni di volontariato, ponendo particolarmente l'accento sullo scambio di informazioni e di esperienze, nonché sulla partecipazione dei giovani e degli anziani alle attività di volontariato.

II.6.10 Reti transeuropee

I Trattati vigenti

Con il Trattato di Maastricht è stato inserito nel TCE un nuovo Titolo dedicato alle grandi reti europee nei settori delle infrastrutture e dei trasporti - cui, in particolare, possono essere destinati i contributi del Fondo di coesione -, delle telecomunicazioni e dell'energia (art. 129B). L'azione della Comunità mira a favorire l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali, nonché l'accesso a tali reti mediante la determinazione di orientamenti che individuino progetti di interesse comune e lo svolgimento delle azioni concernenti, in particolare, l'armonizzazione delle norme tecniche (artt. 129B e 129C). Gli orientamenti, i progetti e le altre misure del settore sono adottati dal Consiglio con procedura di codecisione e con l'approvazione dello Stato membro interessato (art. 129D). La Commissione può prendere iniziative per il coordinamento delle politiche nazionali in collaborazione con gli Stati membri ed è prevista la promozione della cooperazione internazionale nel settore.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Viene modificato il terzo trattino del paragrafo 1 dell'art. 129C. Laddove il testo precedente prevedeva, fra gli obiettivi della politica comunitaria nell'ambito delle reti transeuropee, l'appoggio agli sforzi finanziari degli Stati membri per progetti d'interesse comune finanziati dagli Stati membri, il nuovo testo prevede semplicemente l'appoggio a progetti di interesse comune sostenuti dagli Stati membri, senza porre il finanziamento quale condicio sine qua non.

II.6.11 Statistiche

I Trattati vigenti

I Trattati vigenti non recano norme specifiche riguardanti le statistiche, limitandosi a prevedere, fra le disposizioni finali e transitorie del TCE, la possibilità per la Commissione, ai fini dell'espletamento dei compiti affidatile, di raccogliere tutte le informazioni e procedere a tutte le necessarie verifiche, nei limiti e nelle condizioni fissate dal Consiglio conformemente alle disposizioni del Trattato (art. 213).

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

All'articolo 213 viene fatto seguire un nuovo articolo 213A, che stabilisce per il Consiglio la possibilità di adottare misure per l'elaborazione di statistiche laddove necessario per lo svolgimento delle attività della Comunità. L'elaborazione di tali statistiche deve presentare i caratteri dell'imparzialità, dell'affidabilità, dell'obiettività, dell'indipendenza scientifica, dell'efficienza economica e della riservatezza statistica, e non deve comportare oneri eccessivi per gli operatori economici.

II.7: SUSSIDIARIETA'

I Trattati vigenti

Nell'Atto Unico europeo, il principio di sussidiarietà veniva enunciato per la prima volta con riferimento esclusivo alla politica ambientale. Al Titolo VII, art. 130R, comma 4, veniva statuito che l'azione comunitaria in tale materia deve essere esplicata nella misura in cui gli obiettivi di salvaguardia dell'ambiente, di protezione della salute umana e di razionale utilizzazione delle risorse naturali possono essere realizzati meglio a livello comunitario che dei singoli Stati membri. Spetta a questi ultimi assicurare il finanziamento e l'esecuzione delle misure relative alla politica ambientale, fatte salve alcune misure di carattere comunitario.

Con il Trattato di Maastricht, il principio di sussidiarietà riceve una formalizzazione più estensiva. Nel Preambolo gli Stati membri si dichiarano decisi a portare avanti il processo di creazione di un'unione sempre più stretta fra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà..

L'enunciazione del principio è poi ribadita nel Titolo I, recante "Disposizioni comuni", e precisamente all'art. A, comma 2, che riprende testualmente la statuizione contenuta nel preambolo, e all'art. B, ultima frase, il quale prescrive che il perseguimento degli obiettivi dell'Unione dovrà avvenire conformemente alle disposizioni del Trattato e nel rispetto del principio di sussidiarietà, la cui definizione è rinviata all'art. 3B del Trattato.

Secondo tale articolo la Comunità, che agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal Trattato e svolge la sua azione senza travalicare quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi che le sono assegnati, interviene nei settori per i quali non ha competenza esclusiva, secondo il principio informatore della sussidiarietà, soltanto nella misura in cui gli obiettivi non possono essere sufficientemente perseguiti dagli Stati membri ma, piuttosto, possono essere realizzati meglio a livello comunitario a motivo delle dimensioni e degli effetti dell'azione.

Infine, l'art. 235 del TCE prevede che quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il Trattato abbia previsto i poteri d'azione all'uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prenda le disposizioni del caso.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Con il Protocollo sull'applicazione di principi di sussidiarietà e di proporzionalità, si prevede che ciascuna istituzione assicuri, nell'esercizio delle sue competenze, il rispetto del principio di sussidiarietà e del principio della proporzionalità, conformemente al quale l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Trattato.

L'applicazione di detti principi avviene nel rispetto delle disposizioni generali e degli obiettivi del Trattato, senza ledere i principi elaborati dalla Corte di giustizia sul rapporto fra diritto nazionale e diritto comunitario e senza rimettere in questione le competenze conferite alla Comunità dal Trattato.

Il principio di sussidiarietà dà un orientamento per l'azione comunitaria in settori che non sono di competenza esclusiva della Comunità. La sussidiarietà è un concetto dinamico e dovrebbe essere applicata alla luce degli obiettivi stabiliti dal Trattato, consentendo un ampliamento dell'azione della Comunità laddove le circostanze lo richiedano e una sua riduzione o sospensione laddove essa non sia più giustificata.

Ciascuna proposta di normativa comunitaria va motivata nel senso della conformità ai principi di sussidiarietà e proporzionalità; le ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo comunitario può essere conseguito meglio dalla Comunità devono essere confortate da indicatori qualitativi o, ove possibile, quantitativi. Affinché l'azione comunitaria sia giustificata, è necessario che gli obiettivi della stessa non possano essere completamente raggiunti dagli Stati membri nel quadro dei loro sistemi costituzionali nazionali.

Più specificamente, è necessario che si presentino le seguenti circostanze:

il problema all'esame deve presentare aspetti transnazionali che non possono essere regolamentati in maniera soddisfacente mediante l'azione degli Stati membri;

le azioni degli Stati membri da soli o la mancanza di azione comunitaria sarebbero in conflitto con i requisiti del Trattato (come la necessità di rettificare distorsioni di concorrenza o evitare restrizioni mascherate degli scambi o rafforzare la coesione economica e sociale) o comunque danneggerebbero in modo rilevante gli interessi degli Stati membri;

l'azione a livello comunitario avrebbe evidenti vantaggi dati la sua dimensione o i suoi effetti in paragone all'azione a livello di Stati membri.

La forma dell'azione comunitaria dev'essere semplice e mirata su obiettivi specifici, accompagnata da una legislazione essenziale che privilegi le direttive sui regolamenti e le direttive-quadro sulle misure dettagliate. Le misure comunitarie dovrebbero lasciare il maggior spazio possibile alla decisione nazionale e, se opportuno, offrire agli Stati membri possibilità alternative di conseguire gli obiettivi in esse impliciti.

La Commissione dovrà effettuare ampie consultazioni prima di proporre atti legislativi, giustificare la pertinenza delle sue proposte per quanto riguarda il principio di sussidiarietà, tenere conto della necessità che gli oneri derivanti dall'azione proposta siano minimi e commisurati all'obiettivo da conseguire e presentare una relazione annuale sull'applicazione dell'art. 3B del Trattato.

II.8: TRASPARENZA

I Trattati vigenti

Il Parlamento europeo ha più volte lamentato le carenze normative dei Trattati in materia di trasparenza, con particolare riferimento alla mancata menzione, anche nel Trattato di Maastricht, del problema della trasparenza del processo decisionale del Consiglio, richiesta soprattutto per quanto attiene alle procedure di contenuto normativo.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Viene in primo luogo modificato l’articolo A, secondo comma, del TUE al fine di insistere sul fatto che le decisioni dell’Unione devono essere assunte non solo il più vicino possibile ai cittadini, ma anche nel maggior rispetto possibile del principio di apertura e visibilità delle stesse. Viene anche aggiunto un nuovo articolo 191 A nel TCE che stabilisce il diritto di accesso dei cittadini dell’Unione e di ogni persona fisica o morale residente sul territorio dell’Unione ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Spetta al Consiglio fissare, entro due anni e in codecisione con il Parlamento europeo, i principi generali e i limiti di questo diritto di accesso, limiti motivati da ragioni di interesse pubblico o privato. Ciascuna istituzione deve inoltre elaborare, nel quadro del suo regolamento interno, delle disposizioni specifiche concernenti l’accesso ai suoi documenti.

In una Dichiarazione per l’Atto finale sull’articolo 191 A, vengono autorizzati gli Stati membri a chiedere alla Commissione o al Consiglio di non comunicare a terzi un documento emanato dagli Stati stessi senza una loro previa autorizzazione.

Va ancora segnalato che un nuovo capoverso del paragrafo 3 dell’articolo 151 del TCE definisce le modalità di applicazione del nuovo articolo 191 A, paragrafo 3, in materia di trasparenza, stabilendo che il Consiglio definisce, nel suo regolamento interno, le condizioni di accesso del pubblico ai suoi documenti e determina i casi nei quali deve essere considerato che deliberi in qualità di legislatore. In t

ali casi, il Consiglio deve rendere pubblici i risultati dei voti, le motivazioni degli stessi e le dichiarazioni messe a verbale.

II.9: QUALITA’ DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA

I Trattati vigenti

Non vi erano, precedentemente al Trattato di Amsterdam, norme dei Trattati sul tema specifico della qualità della legislazione comunitaria

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le nuove norme a garanzia di un’accresciuta qualità della legislazione comunitaria attengono alla semplificazione e alla codificazione dei Trattati.

Per quanto concerne la semplificazione la seconda e la terza parte del Trattato di Amsterdam prevedono la soppressione delle norme obsolete dei vari Trattati, il conseguente adattamento delle altre disposizioni e la rinumerazione degli articoli e dei vari titoli.

Per la codificazione, invece, una Dichiarazione allegata dispone che i lavori avviati nel corso della Conferenza intergovernativa saranno proseguiti il più rapidamente possibile allo scopo di procedere a una codificazione di tutti i Trattati pertinenti, ivi compreso il Trattato sull’Unione europea, e che il risultato definitivo di detti lavori, che sarà reso pubblico a titolo di esempio, sotto la responsabilità del Segretario generale del Consiglio, non avrà valore giuridico.

La Dichiarazione n. 39, inoltre, invita il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione a definire e ad applicare degli orientamenti per un miglioramento della qualità redazionale della legislazione comunitaria e ad accelerare la codificazione dei testi legislativi.

III

POLITICA ESTERA E RELAZIONI ESTERNE

III.1: POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE

I Trattati vigenti

Ai sensi dell’art. B del TUE tra gli obiettivi dell’Unione figura l’affermazione della sua identità sulla scena internazionale, segnatamente mediante l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune.

In base all’art. J del Trattato di Maastricht viene istituita una politica estera e di sicurezza comune (PESC) che, ai sensi dell’articolo J.1, viene estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza ivi compresa, ai sensi dell’art. J.4, "la definizione a termine di una politica di difesa comune, che potrebbe successivamente condurre a una difesa comune".

Gli obiettivi della PESC sono i seguenti:

difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione;

rafforzamento della sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri in tutte le sue forme;

mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi;

promozione della cooperazione internazionale;

sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art. J.4, par. 2).

Oltre alla politica di difesa, tra le più importanti innovazioni introdotte con il Trattato di Maastricht figura la possibilità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, sulla base di criteri determinati all’unanimità, questioni applicative connesse ad un’azione comune in materia di PESC. Le "azioni comuni" vengono adottate all’unanimità dal Consiglio sulla base degli orientamenti generali fissati dal Consiglio europeo e vincolano gli Stati membri nelle loro prese di posizione e nella condotta della loro azione (art. J.3).

In una dichiarazione allegata al Trattato si annuncia inoltre un impegno a cercare di contenere il ricorso alla procedura dell’unanimità.

Il Consiglio può altresì definire, all’unanimità, delle posizioni comuni cui devono conformarsi le politiche nazionali e alle quali devono attenersi gli Stati membri in seno ad organizzazioni o conferenze internazionali (art. J.2).

Tra gli aspetti che dovrebbero favorire una maggior integrazione tra le procedure della PESC e quelle comunitarie figurano i seguenti:

riconoscimento del ruolo che spetta al Consiglio in quanto tale e non più ai ministri degli affari esteri riuniti in sede di cooperazione politica;

ripartizione dei lavori tra il Comitato politico ed il Comitato dei Rappresentanti Permanenti e fusione tra il Segretariato della cooperazione politica ed il Segretariato Generale del Consiglio;

associazione più stretta ai lavori del Consiglio della Commissione, cui viene riconosciuto il diritto di iniziativa, unitamente agli Stati membri, su questioni connesse alla PESC (art. J.8, par. 3);

applicazione nei casi già citati della procedura di voto a maggioranza qualificata, analoga a quella posta in essere dal Consiglio nell’ambito della Comunità europea;

attribuzione delle spese amministrative della PESC a carico del bilancio comunitario e possibilità che il Consiglio decida all’unanimità di porre a carico del bilancio comunitario anche le spese operative della PESC (art. J.11, par. 2).

Con il TUE viene riconosciuta formalmente la cosiddetta "Troika" (art. J.5, par. 3), meccanismo in base al quale la Presidenza - cui spetta la rappresentanza dell’Unione e la responsabilità dell’attuazione delle azioni comuni - può essere assistita dallo Stato membro che ha esercitato la Presidenza precedente e da quello che eserciterà la Presidenza futura. Gli Stati membri che sono membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU procurano di difendere le posizioni e l’interesse dell’Unione (art. J.5, par. 4).

Il rispetto delle posizioni e delle azioni comuni viene garantito anche mediante la cooperazione tra le missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri i quali si impegnano, altresì, a partire dal 31 dicembre 1993, a proteggere nel territorio di paesi terzi i cittadini dell’Unione (art. J.6 e 8 C).

Il coinvolgimento del Parlamento europeo nell’impostazione e nell’attuazione della PESC è invece piuttosto attenuato rispetto alle ordinarie procedure comunitarie: esso viene consultato sulle scelte fondamentali della Presidenza - che dovrebbe provvedere a prendere in considerazione le opinioni del Parlamento - e gli viene riconosciuto il potere di rivolgere interrogazioni e di formulare raccomandazioni al Consiglio.

Tra gli aspetti più innovativi figura invece il riconoscimento dell’unione dell’Europa occidentale (UEO) come parte integrante dello sviluppo dell’Unione europea. Ad essa viene chiesto di elaborare e di attuare le decisioni e le azioni dell’Unione aventi implicazioni nel settore della difesa (art. J.4, par. 2). A tale proposito figura allegata al Trattato una dichiarazione degli Stati membri dell’UEO sul ruolo dell’UEO e le sue relazioni con l’Unione europea e l’Alleanza Atlantica. Tale dichiarazione specifica che l’UEO si svilupperà come componente di difesa dell’Unione europea e come strumento per rafforzare il pilastro europeo dell’Alleanza Atlantica. Essa richiama altresì i principi sulla PESC indicati nell’art. J.4 del Trattato e afferma la disponibilità dell’UEO ad elaborare e a realizzare, su richiesta dell’Unione europea, le decisioni e le azioni dell’Unione che hanno implicazioni nel settore della difesa. In particolare vengono enunciate talune misure concrete volte a migliorare l’operatività dell’UEO e a rafforzarne i legami con l’Alleanza Atlantica.

Una seconda dichiarazione degli Stati membri dell’UEO invita infine gli altri Stati dell’Unione ad aderire all’UEO o a divenirne osservatori e gli altri Stati europei della NATO ad acquisire lo status di membri associati dell’UEO entro la fine del 1992.

Sia le disposizioni del Trattato (art. J.4, par. 6) sia la dichiarazione dell’UEO allegata prevedevano una revisione delle norme sulla PESC tenendo conto che l’articolo N del Trattato dispone la convocazione, nel 1996, di una conferenza intergovernativa per una revisione del TUE.

Ai sensi dell’art. L, infine, le disposizioni relative alle competenze della Corte di Giustizia non si applicano alla PESC mentre l’art. J.11 non enumera, tra le disposizioni applicabili alla PESC, quello concernente l’iniziativa legislativa del Parlamento europeo (art. 138 B), l’esercizio del diritto d’inchiesta da parte del Parlamento europeo (art. 138 C), il diritto di petizione (art. 138 D), il Mediatore (art. 138 E), le relazioni generali della Commissione (artt. 143 e 156) e la facoltà del Consiglio di conferire competenze esecutive alla Commissione (art. 145).

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il nuovo Trattato modifica il secondo comma dell’art. C del TUE per definire l’obbligo per il Consiglio e la Commissione di cooperare al fine di garantire la coerenza dell’insieme delle politiche esterne dell’Unione.

Molte sono le modifiche, spesso di rilevante portata, al titolo V del TUE.

all’articolo J.1, l’obiettivo della PESC relativo alla salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione è completato da quello della salvaguardia dell’integrità dell’Unione, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite. Analogamente, l’obiettivo del mantenimento della pace e del rafforzamento della sicurezza internazionale viene completato aggiungendo al richiamo dei principi della Carta delle Nazioni Unite, dell’Atto finale di Helsinki e della Carta di Parigi l’inclusione esplicita dei principi relativi alle frontiere esterne. Inoltre, viene inserita una clausola di solidarietà politica nel nuovo paragrafo 2, che richiama l’impegno degli Stati membri ad appoggiare attivamente e senza riserve la PESC in uno spirito di lealtà e mutua solidarietà, rafforzando e sviluppando una solidarietà politica reciproca che implica l’astensione da ogni azione contraria agli interessi dell’Unione o suscettibile di nuocere alla sua efficacia in quanto forza di coesione nelle relazioni internazionali.

Il nuovo articolo J.2 enumera i seguenti strumenti della PESC:

- la definizione dei principi e degli orientamenti generali della PESC;

- la decisione di strategie comuni;

- l’adozione di azioni comuni;

- l’adozione di posizioni comuni;

- il rafforzamento della cooperazione sistematica tra gli Stati membri.

Secondo il nuovo art. J.3, il Consiglio europeo ha il compito di definire i principi e gli orientamenti generali della PESC, incluse le materie aventi implicazioni in materia di difesa, sulla base dei quali deve in seguito formulare le decisioni necessarie per definire e attuare la PESC. Spetta sempre al Consiglio europeo decidere le strategie comuni dell’Unione che gli sono raccomandate dal Consiglio nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune. Tali strategie comuni devono precisare gli obiettivi, la loro durata e i mezzi che dovranno essere forniti dall’Unione e dagli Stati membri. Anche l’attuazione di dette strategie comuni compete al Consiglio, in particolare per quanto riguarda l’adozione di azioni e di posizioni comuni. In ogni caso, compete al Consiglio anche vegliare sull’unità, la coerenza e l’efficacia dell’azione dell’Unione.

Per quanto concerne le azioni comuni, il nuovo articolo J.4 prevede che il Consiglio le adotti per far fronte a situazioni specifiche in cui viene reputata necessaria un’azione operativa da parte dell’Unione. Tali azioni, che sono vincolanti per gli Stati membri, devono fissare gli obiettivi, la loro portata, i mezzi da porre a disposizione dell’Unione e, ove necessario, la loro durata e le condizioni di attuazione. Inoltre, il Consiglio può chiedere alla Commissione di proporgli misure appropriate al fine di assicurare l’attuazione di un’azione comune.

Il Consiglio è ugualmente incaricato di adottare delle posizioni comuni per definire la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri devono adattare le loro politiche nazionali su detto tema alle posizioni comuni (art. J.5). Hanno anche l’obbligo di informarsi vicendevolmente e di concertarsi all’interno del Consiglio su tutte le questioni di politica estera e di sicurezza che presentino un interesse generale, in modo da garantire che l’influenza dell’Unione si eserciti nel modo più efficace mediante la convergenza delle loro azioni. (articolo J.6)

Per la rappresentanza sulle materie rilevanti della PESC, è la Presidenza a farsene carico conformemente alle disposizioni dell’articolo 18, che modifica il vecchio articolo introducendo un nuovo paragrafo 3, in virtù del quale la Presidenza viene assistita dal Segretario generale del Consiglio, che esercita le funzioni di Alto Rappresentante per la PESC. Quest’ultimo è a sua volta adiuvato dal Segretario generale aggiunto del Consiglio che è responsabile della gestione del Segretariato generale, con conseguente modifica dell’art. 151 del TCE. Per quanto concerne le funzioni loro attribuite, l’articolo J.16 dispone che l’Alto Rappresentante della PESC assista il Consiglio per le questioni del settore, contribuendo in particolare alla formulazione, elaborazione e attuazione delle decisioni politiche e, ove necessario, conducendo a nome del Consiglio e su richiesta della Presidenza il dialogo politico con i paesi terzi. Inoltre, il nuovo paragrafo 5 dell’art. J.8 autorizza il Consiglio, ogni volta che lo ritenga necessario, a nominare un rappresentante speciale cui viene conferito un mandato legato a questioni politiche specifiche. La Commissione è pienamente associata a tali compiti di rappresentanza per le materie relative alla PESC (art. J.8, parag. 4).

Una dichiarazione allegata prevede inoltre l'istituzione, nell’ambito del Segretariato generale del Consiglio, di una Cellula di programmazione politica e di tempestivo allarme, posta sotto la responsabilità del Segretario generale e composta da personale proveniente dal Segretariato Generale, dagli Stati membri, dalla Commissione e dall’UEO.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, il nuovo articolo J.11 si presenta sostanzialmente invariato rispetto al vecchio art. J.7, cosicché si continua a prevederne solamente la consultazione da parte della Presidenza sui principali aspetti e le scelte fondamentali della PESC. Spetta alla Presidenza stessa vegliare affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione. Inoltre, la Presidenza e la Commissione dovranno tenere regolarmente informato il Parlamento europeo sull’evoluzione della PESC. Infine, il Parlamento europeo può rivolgere delle interrogazioni o formulare delle raccomandazioni al Consiglio e procedere a un dibattito annuale sui progressi realizzati nel quadro della PESC.

In materia di procedura, il paragrafo 1 dell’art. J.13 prevede che alla PESC si applichi in linea generale la regola dell’unanimità con astensione costruttiva: pertanto il Consiglio delibera all’unanimità ma l’astensione di Stati membri presenti o rappresentati non impedirà l’adozione della decisione. Questi ultimi possono inoltre presentare una dichiarazione formale al fine di non essere tenuti ad applicare la decisione, accettando al tempo stesso che essa impegni l’Unione. Tuttavia, tale decisione non viene adottata quando i membri che hanno fatto tale dichiarazione rappresentano più di un terzo dei voti coinvolti nella ponderazione prevista. Dopo aver presentato la sua dichiarazione, lo Stato membro interessato si deve astenere da ogni azione suscettibile di entrare in conflitto con l’azione dell’Unione basata su questa decisione o di ostacolarla, mentre gli altri Stati membri devono rispettarne la posizione. Come eccezione alla regola generale dell’unanimità, il paragrafo 2 prevede il voto a maggioranza qualificata per le azioni, le posizioni comuni e le decisioni che si basino su una strategia comune e per ogni decisione attuativa di un’azione comune o di una posizione comune. Ma non si procederà al voto per l’adozione di tali decisioni a maggioranza qualificata quando uno Stato membro dichiari che, per importanti ragioni di politica nazionale, che è tenuto a illustrare, ha intenzione di opporsi a essa. In tal caso il Consiglio può, decidendo a maggioranza qualificata, rinviare la questione al Consiglio europeo per un voto all’unanimità. E’ inoltre previsto che il voto a maggioranza qualificata non si applichi alle decisioni aventi implicazioni militari o nel campo della difesa, mentre per le questioni procedurali il Consiglio decide a maggioranza semplice.

Il nuovo art. J.14 include disposizioni sulla conclusione di accordi internazionali, collegate tanto al Titolo V e alla PESC quanto al Titolo VI relativa alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Vi si prevede che il Consiglio, deliberando all’unanimità, possa autorizzare la Presidenza, assistita, se necessario, dalla Commissione, a negoziare la conclusione di accordi con altri Stati o con organismi internazionali. Sulla base di una raccomandazione della Presidenza, il Consiglio, deliberando all’unanimità, conclude tali accordi, che non sono vincolanti per gli Stati membri il cui rappresentante in seno al Consiglio dichiari che essi devono conformarsi alle prescrizioni della propria procedura costituzionale. In tal caso, gli altri membri del Consiglio possono convenire che l’accordo si applichi provvisoriamente nei loro confronti.

Per quanto concerne il ruolo della Commissione, l’articolo J.17 riprende il dettato del vecchio art. J.9 per confermare lo status quo nella misura in cui la Commissione è pienamente associata ai lavori nel settore della PESC.

Il nuovo articolo J.15 conferma le funzioni di esame, definizione e supervisione della PESC attribuite al Comitato politico dipendente dal Consiglio. Una dichiarazione allegata prevede che il Comitato si possa riunire in qualsiasi momento, in caso di crisi internazionale o di altri avvenimenti che presentino un carattere d’urgenza.

Il nuovo articolo J.18 regolamenta il finanziamento della PESC, includendo anche le spese operative, ad eccezione delle spese aventi implicazioni di carattere militare o relative al settore della difesa, tra quelle a carico del bilancio comunitario, salvo i casi in cui il Consiglio, all’unanimità, decida altrimenti. In tali casi, le spese sono a carico degli Stati membri secondo un metodo di ripartizione basato sul PNL, a meno che il Consiglio, all’unanimità, non decida altrimenti. In ogni caso, gli Stati membri che abbiano fatto una dichiarazione di astensione non sono tenuti a contribuire al finanziamento delle spese legate a operazioni aventi implicazioni militari o di difesa. Per quanto riguarda la procedura di bilancio, l’articolo J.18 prevede che alle spese a carico del bilancio comunitario si applichi la procedura del TCE. Inoltre, è stato aggiunto al Trattato un accordo interistituzionale fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione relativo a disposizioni per il finanziamento della PESC, i cui punti fondamentali sono i seguenti:

Le spese della PESC, ivi comprese quelle operative, che sono a carico del bilancio delle Comunità sono considerate spese non obbligatorie;

Sulla base di un progetto preliminare di bilancio stabilito dalla Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo pervengono ogni anno a un accordo sull’ammontare delle spese operative della PESC da imputare al bilancio comunitario e sulla sua ripartizione;

l’ammontare totale delle spese operative della PESC viene inscritto integralmente in un capitolo di bilancio (PESC), suddiviso in una serie di articoli riguardanti l’osservazione e l’organizzazione di elezioni, gli inviati dell’Unione europea, la prevenzione dei conflitti, i processi di disarmo, le conferenze internazionali, le azioni urgenti. Tale ammontare non può superare il 20% del bilancio della PESC;

Deve essere istituita una procedura di concertazione ad hoc per permettere un accordo tra Parlamento europeo e Consiglio, sull’ammontare delle spese della PESC e sulla sua ripartizione. Tale procedura sarà applicata su richiesta dell’una o dell’altra istituzione, soprattutto se una di esse intende distaccarsi dal progetto di bilancio stabilito dalla Commissione;

Per quanto riguarda la consultazione e l’informazione del Parlamento europeo, la Presidenza del Consiglio consulta il Parlamento europeo una volta l’anno su un documento del Consiglio che presenta i principali aspetti e le scelte fondamentali della PESC, ivi comprese le loro implicazioni finanziarie per il bilancio comunitario. Inoltre, la Presidenza deve informare regolarmente il Parlamento europeo sull’evoluzione e l’esecuzione delle azioni PESC. Ogniqualvolta adotti, nel settore della PESC, decisioni che comportano spese, il Consiglio deve trasmettere immediatamente al Parlamento europeo una fiche finanziaria con la stima dei costi. Infine, la Commissione deve informare ogni trimestre l’autorità di bilancio sull’esecuzione delle azioni PESC e sulle previsioni finanziarie per il resto dell’esercizio.

Il nuovo articolo J.7 modifica il testo del vecchio articolo J.4 in primo luogo al paragrafo 1, allo scopo di precisare che la PESC comprende anche la definizione progressiva di una politica di difesa comune che potrebbe condurre a una difesa comune, se il Consiglio dovesse deciderlo. In tal caso, esso raccomanda agli Stati membri di adottare una decisione in tal senso, conformemente alle loro rispettive prescrizioni costituzionali. Per quanto concerne l’UEO, il testo riconosce che essa fa parte integrante dello sviluppo dell’Unione in quanto dà all’Unione l’accesso a una capacità di difesa operativa. Inoltre, l’UEO assiste l’Unione nella definizione degli aspetti della PESC che concernono la difesa. Di conseguenza, l’Unione si impegna a incoraggiare lo sviluppo di relazioni istituzionali più strette con l’UEO in vista dell’eventuale integrazione dell’UEO nell’Unione - processo in relazione al quale non vengono indicati riferimenti temporali e su cui dovranno in ultima istanza tornare a pronunciarsi gli Stati membri in conformità con le rispettive norme costituzionali - la cui data resta indefinita, da realizzarsi senza intaccare il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di alcuni Stati membri e nel rispetto completo dei vincoli che ad alcuni di essi derivano dal Trattato dell’Atlantico del Nord. Il quarto comma del paragrafo 1 consente agli Stati membri, se lo ritengono opportuno, di rafforzare la cooperazione nel settore degli armamenti. Le cosiddette missioni di Petersberg sono state introdotte al paragrafo 2. Fanno dunque parte della PESC e della politica di difesa comune le missioni umanitarie e di evacuazione, le missioni di mantenimento della pace e le missioni delle Forze armate per la gestione di situazioni di crisi, ivi compreso il ristabilimento della pace viene lasciata agli Stati membri la possibilità di una più stretta cooperazione di tipo bilaterale o multilaterale nell'ambito dell'UEO o dell'Alleanza atlantica (paragrafo 4). Infine, il nuovo paragrafo 5 prevede la futura revisione dell’articolo J.7 conformemente alle disposizioni sulla revisione dei Trattati di cui all'articolo N, per promuovere la realizzazione degli obiettivi ivi definiti. E’ stato anche convenuto, in un Protocollo sull’articolo J.7, che l’Unione europea elabori, in collaborazione con l’UEO, degli accordi tesi a migliorare la cooperazione reciproca entro un anno dall’entrata in vigore del Protocollo stesso.

 

III.2: LE RELAZIONI ECONOMICHE ESTERNE

I Trattati vigenti

Il Trattato di Maastricht ha posto una chiara distinzione tra le disposizioni relative alla Comunità, ivi comprese le sue relazioni esterne, e le disposizioni sulla politica estera e di sicurezza comune. L’articolo C del TUE precisa tuttavia che il Consiglio e la Commissione sono responsabili, nell’ambito delle rispettive competenze, della coerenza globale dell’azione esterna dell’Unione, nell’ambito delle politiche in materia di relazioni esterne, di sicurezza, di economia e di sviluppo.

L'art. 228 del TCE, in particolare, in materia di accordi con Stati e organizzazioni internazionali, prevede che il Consiglio, votando, a maggioranza qualificata, salvo i settori per i quali è prevista l’unanimità, autorizzi la Commissione ad avviare negoziati nel quadro delle direttive da esso impartite. Gli accordi sono conclusi di norma dal Consiglio previa consultazione semplice del Parlamento europeo, che non viene consultato nel caso di accordi concernenti la politica commerciale. E’ invece necessario il parere conforme del Parlamento europeo per gli accordi che implicano la modifica di atti già adottati con la procedura di codecisione, che abbiano ripercussioni finanziarie considerevoli, che creino istituzioni di cooperazione o che istituiscano un’associazione.

L’articolo 228A pone inoltre un collegamento con la politica estera e di sicurezza comune, prevedendo che, nel quadro di un’azione o di una posizione comune dell’Unione, il Consiglio possa deliberare a maggioranza qualificata le misure urgenti necessarie per interrompere o ridurre le relazioni economiche della Comunità con uno o più paesi terzi. Tale tipo di azione viene espressamente previsto anche nell’ambito del settore dei movimenti di capitali e dei pagamenti.

L'articolo 113, sulla politica commerciale comune, enuncia l'uniformità di principi su cui essa si fonda, specialmente per quanto concerne le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e commerciali, l’uniformazione delle misure di liberalizzazione, la politica di esportazione nonché le misure di difesa commerciale, tra cui quelle da adottarsi in caso di dumping e di sovvenzioni, La Commissione presenta al Consiglio proposte per l’attuazione della politica commerciale comune e, qualora si debbano negoziare accordi, presenta raccomandazioni al Consiglio, che la autorizza ad aprire i necessari negoziati. In deroga all’art. 228, gli accordi internazionali in materia di regime monetario o valutario vengono negoziati e conclusi sulla base delle disposizioni deliberate a maggioranza qualificata dal Consiglio su raccomandazione della Commissione e previa consultazione della Banca centrale europea, ma non del Parlamento europeo (art. 109, par. 3). Con la stessa procedura viene fissata la posizione della Comunità sulla scena internazionale per quanto concerne questioni importanti per l’Unione economica e monetaria, mentre agli Stati membri resta comunque possibile concludere accordi internazionali in materia.

Il Trattato prevede espressamente la promozione della cooperazione internazionale e in particolare, con il Consiglio d’Europa nel campo dell’istruzione e della cultura, nonché in materia di sanità pubblica e nel campo delle grandi reti. Viene altresì prevista la possibilità di concludere accordi internazionali ai sensi dell’art. 228 nell’ambito della cooperazione con paesi terzi e organizzazioni internazionali per quanto concerne la ricerca e lo sviluppo tecnologico e l’ambiente.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Viene in primo luogo modificato l’art. 113 del TCE, riguardante la politica commerciale comune. Viene infatti introdotto un nuovo paragrafo 5, che prevede l’estensione delle disposizioni previste dall’articolo 113, con decisione unanime del Consiglio su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, ai negoziati di accordi internazionali riguardanti i servizi e i diritti di proprietà intellettuale. Secondo talune interpretazioni, tale disposizione più che estendere i poteri della Commissione servirebbe a circoscriverli, precisando che, salvo diversa decisione, i negoziati concernenti le materie indicate sono di competenza degli Stati membri.

Inoltre, il paragrafo 2 dell’articolo 228 del TCE viene modificato onde precisare che la firma degli accordi può essere accompagnata da una decisione di applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore. In deroga al paragrafo 3 dell’articolo 228, che gli conferisce il diritto di essere consultato, il Parlamento europeo viene solo informato di ogni decisione presa dal Consiglio al fine di sospendere l’applicazione di un accordo internazionale o di stabilire la posizione della Comunità nell'ambito di organismi istituiti da accordi di associazione di cui all'articolo 238.

IV

LE ISTITUZIONI DELL'UNIONE

IV.1: IL PARLAMENTO EUROPEO

I Trattati vigenti

Per quanto concerne il ruolo costituente del Parlamento europeo, va ricordato che il punto 12 della Dichiarazione della Conferenza dei Parlamenti della Comunità europea e del Parlamento europeo, tenutasi a Roma nel novembre del 1990, prevedeva la trasformazione dell’insieme dei rapporti fra gli Stati membri in un’Unione europea, secondo una proposta di Costituzione elaborata attraverso procedure alle quali partecipassero il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali. Il Trattato di Maastricht ha invece previsto, al paragrafo 2 dell’articolo N, la convocazione per il 1996 di una Conferenza dei rappresentanti dei Governi per esaminare le eventuali modifiche al Trattato, senza alcun riferimento al potere costituente del Parlamento europeo.

Tra le caratteristiche del Trattato di Maastricht figura invece un oggettivo ampliamento delle competenze legislative del Parlamento europeo, mediante il riconoscimento di un potere indiretto di iniziativa, l’introduzione di un sistema di codecisione e l’estensione dell’applicazione della procedura di cooperazione, mentre marginale rimane il suo ruolo nei settori che mantengono un carattere essenzialmente intergovernativo, quali la politica estera e di sicurezza e la cooperazione giudiziaria.

In particolare, ai sensi degli artt. 138 B, 20 A e 107 A che modificano, rispettivamente, i Trattati CEE, CECA ed EURATOM, a maggioranza dei suoi membri il Parlamento europeo può chiedere alla Commissione di presentare proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto della Comunità ai fini dell’attuazione del Trattato.

Per quanto concerne la procedura di codecisione, ai sensi dell’art. 189 B, in caso di disaccordo tra il Consiglio e il Parlamento, viene convocato il Comitato di conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio e altrettanti rappresentanti del Parlamento europeo e che ha lo scopo di pervenire a un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata del Consiglio e a maggioranza dei rappresentanti del Parlamento europeo, che deve essere ratificato entro sei settimane da Parlamento e Consiglio, pena la non adozione dell’atto. Se il Comitato di conciliazione non approva un progetto comune, l’atto può essere approvato dal Consiglio a maggioranza qualificata salvo che il Parlamento europeo non voti contro, a maggioranza dei suoi componenti, entro un termine di sei settimane dalla pronuncia del Consiglio, nel qual caso l’atto non è adottato. La procedura di codecisione si applica nei seguenti settori: libera circolazione dei lavoratori; direttive per l’attuazione della libertà di stabilimento; armonizzazione delle disposizioni sulla libertà di stabilimento, concernenti i cittadini stranieri, l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica; reciproco riconoscimento dei diplomi; armonizzazione delle disposizioni sull’accesso alle attività non salariate ed al loro esercizio che non comportino modifiche dei principi legislativi del regime delle professioni; armonizzazione delle disposizioni che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno; azioni di incentivazione in materia di istruzione e gioventù, di cultura e di sanità pubblica; azioni per la politica di protezione dei consumatori; orientamenti, azioni e altre misure concernenti le reti transeuropee, le quali richiedono altresì l’approvazione dello Stato membro interessato; programma quadro pluriennale concernente la ricerca e lo sviluppo tecnologico; programmi d’azione generali che fissano gli obiettivi prioritari da raggiungere in materia ambientale.

Le competenze legislative del Parlamento europeo sono state altresì ampliate per via dell’estensione degli ambiti di applicazione della procedura di cooperazione (ora definita come procedura di cui all’art. 189 C), che richiede una doppia lettura in Parlamento, di cui la prima su proposta della Commissione e la seconda sulla posizione comune del Consiglio, e nell'ambito della quale un atto respinto dal Parlamento può essere approvato dal Consiglio solamente all'unanimità. Tra i nuovi ambiti di applicazione figurano i seguenti: misure concernenti la politica comune dei trasporti; modalità della procedura di sorveglianza sull’evoluzione economica e la coerenza delle politiche economiche degli Stati membri con gli indirizzi della Comunità; definizione delle modalità di applicazione del divieto di accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie, del divieto di concedere scoperti di conto o altre facilitazioni creditizie da parte della Banca centrale europea e delle banche centrali nazionali e del divieto per la Comunità e per gli Stati membri di farsi carico di impegni assunti dalle amministrazioni centrali o locali di altri Stati membri; adozione, previa consultazione della Banca centrale europea, di misure per agevolare la circolazione e armonizzare le specificazioni tecniche delle monete metalliche ; decisioni di applicazione relative al Fondo sociale europeo; misure concernenti la politica di formazione professionale; criteri e misure di applicazione e programmi complementari inerenti l’attuazione del programma quadro per la ricerca; azioni in materia ambientale, ad esclusione di quelle concernenti l’assetto territoriale oppure aspetti fiscali o energetici; programmi pluriennali e altre misure concernenti la cooperazione allo sviluppo; direttive concernenti le prescrizioni minime applicabili in materia di politica sociale.

Un altro elemento di rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo è dato dal maggior numero di casi in cui si prevede che una decisione debba essere adottata con il parere conforme del Parlamento, che vengono a includere i seguenti settori: libera circolazione dei cittadini dell’Unione nel territorio degli Stati membri; affidamento alla Banca centrale europea di compiti di vigilanza sugli enti creditizi e altre istituzioni finanziarie, escluse le imprese di assicurazione; emendamenti dello Statuto del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC); definizione dei compiti, degli obiettivi e dell’organizzazione dei Fondi strutturali; disposizioni raccomandate agli Stati in merito a una procedura uniforme per l’elezione del Parlamento europeo; accordi di associazione e accordi con uno o più Stati ovvero organizzazioni internazionali che creano un quadro istituzionale, che hanno notevoli implicazioni finanziarie o che comportano la modifica di atti approvati con procedura di codecisione; adesione di nuovi Stati membri all’Unione.

Restano numerosi i campi nei quali le deliberazioni vengono assunte all’unanimità del Consiglio previa semplice consultazione del Parlamento europeo: modalità di esercizio del diritto di voto da parte di cittadini dell’Unione residenti presso Stati membri diversi da quelli di provenienza alle elezioni comunali e del Parlamento europeo; direttive adottate prima dello scadere del periodo transitorio per il coordinamento delle disposizioni nazionali sul diritto di stabilimento e sull’accesso e l’esercizio delle attività non salariate; disposizioni relative ai trasporti che implichino effetti per l’occupazione o che riguardino l’uso delle attrezzature da trasporto; armonizzazione delle disposizioni sulle imposte indirette; ravvicinamento delle disposizioni nazionali che abbiano un’incidenza diretta sul mercato comune; determinazione dei paesi terzi per i quali è necessario il visto; modifiche del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi; accordi formali su un sistema di tassi di cambio dell’ECU nei confronti di valute non comunitarie; nomina dei membri del Comitato esecutivo della BCE e del presidente dell’IME; deferimento all’IME di compiti inerenti la preparazione della terza fase dell’UEM; adozione di misure specifiche concernenti la competitività industriale; svolgimento di azioni specifiche concernenti la coesione economica e sociale non comprese nell’attività dei Fondi strutturali; creazione di imprese comuni e di altre strutture necessarie alla migliore esecuzione dei programmi di ricerca; adozione di misure in materia ambientale con implicazioni di natura fiscale o concernenti l’assetto territoriale e l’approvvigionamento energetico; determinazione delle categorie di ricorsi per i quali è competente il Tribunale di primo grado e relativi adattamenti dello statuto della Corte di Giustizia; nomina dei membri della Corte dei Conti; disposizioni relative al sistema delle risorse proprie di cui si raccomanda l’adozione agli Stati membri; regolamenti finanziari concernenti l’elaborazione e l’esecuzione dei bilanci preventivi e consuntivi, procedure concernenti le entrate di bilancio e le esigenze di tesoreria e norme sulla responsabilità dei controllori finanziari; accordi di associazione di Stati terzi o organizzazioni internazionali alla Comunità europea dell’energia atomica; sicurezza e protezione sociale dei lavoratori, risoluzione del contratto di lavoro, rappresentanza e difesa degli interessi di lavoratori o datori di lavoro, cogestione, condizioni di impiego dei cittadini dei Paesi terzi, contributi finanziari volti alla promozione dell’occupazione e alla creazione di posti di lavoro.

Più ristretto è il numero di casi in cui è prevista la semplice consultazione del Parlamento europeo in relazione a deliberazioni del Consiglio da assumere a maggioranza qualificata: regolamenti applicativi delle disposizioni sugli aiuti di stato; instaurazione di un modello uniforme per i visti e determinazione dei paesi terzi per i quali è necessario il visto; modalità di applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi; disposizioni relative alle funzioni consultive della BCE, raccolta di informazioni statistiche in campo monetario e relativo regime di riservatezza, regime delle riserve minime detenute presso le banche centrali cui gli enti creditizi sono obbligati, altri strumenti di controllo monetario, variazioni del capitale della BCE, applicazione dei dati statistici per la sottoscrizione del capitale della BCE, variazioni dei contributi delle banche centrali nazionali alla BCE e disciplina della potestà della BCE di imporre ammende o penali alle imprese; limiti e condizioni per la consultazione dell’IME da parte degli Stati membri; raccomandazioni formulate dal Consiglio della Comunità europea al Consiglio riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo concernenti le condizioni soddisfatte dalla maggioranza degli Stati membri e dai singoli Stati per l’adozione di una moneta unica; deliberazioni del Consiglio nella composizione dei Capi di Stato o di Governo sull’abolizione delle deroghe applicate agli Stati membri che non soddisfano le condizioni per l’adozione della moneta unica; nomina del Presidente, del Vicepresidente e degli altri membri del comitato esecutivo della BCE; adozione di programmi specifici in materia di ricerca; settori della disciplina comunitaria in materia ambientale che siano stati compresi nell’ambito delle deliberazioni a maggioranza qualificata; conclusioni di accordi con Stati o con organizzazioni internazionali, salvo gli accordi di natura commerciale e quelli relativi a settori per i quali sia prevista l’unanimità o la procedura di parere conforme; disposizioni sui dati statistici da usare per definire i contributi delle banche centrali nazionali alle risorse dell’IME.

La procedura che prevede la deliberazione del Consiglio su proposta della Commissione, previa semplice consultazione del Parlamento europeo, continua poi ad essere applicata ad una serie di settori, quali la politica agricola comune, che non sono stati emendati dal Trattato di Maastricht.

Per altri aspetti relativi a poteri e prerogative del Parlamento europeo, si rinvia, tra gli altri, in particolare ai capitoli relativi alla cittadinanza, alla politica estera e di sicurezza comune, alla cooperazione giudiziaria e alla Commissione europea. A tale riguardo si rileva, tuttavia, una generale scarsa incidenza del Parlamento europeo nel secondo e terzo pilastro mentre, con la nuova formulazione dell'art. 158 del TCE, ad esso spetta un voto di approvazione sulla Commissione designata dai Governi degli Stati membri. Nel Trattato si accresce il potere di controllo del Parlamento europeo sull’esecuzione del bilancio, poiché l’art. 206 gli attribuisce ex novo il potere di chiedere alla Commissione di riferire in ordine all’esecuzione delle spese o sul funzionamento dei sistemi di controllo finanziari e la Commissione è obbligata a fornire tutte le informazioni necessarie.

Anche la Corte dei Conti, inserita dal Trattato fra gli organi istituzionali della Comunità, accresce grazie al supporto informativo da essa offerto il ruolo del Parlamento europeo, presentando allo stesso e al Consiglio una dichiarazione in cui attesta l’affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle relative operazioni.

Dall’attribuzione di ulteriori poteri di controllo al Parlamento europeo deriva una ridefinizione delle funzioni esecutive e amministrative esercitate dalla Commissione, ci si riferisce in particolare all’impatto degli articoli che disciplinano il potere di inchiesta del Parlamento europeo, che deve comunque fare salvi i poteri spettanti ad altre istituzioni e quindi alla Commissione; il diritto di petizione, ma soprattutto l’istituzione dell’Ufficio del Mediatore presso il Parlamento europeo, che è competente a ricevere le denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni comunitarie, esclusa solo l’attività della Corte di Giustizia e del Tribunale di prima istanza.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Per quanto concerne le procedure legislative, il nuovo Trattato enumera in primo luogo i casi nei quali va applicata la procedura di parere conforme, che è estesa unicamente alle sanzioni applicabili in caso di violazione grave e persistente dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro.

L’applicazione della procedura di codecisione è invece estesa a numerosi nuovi casi, di cui alcuni attengono nuove competenze riconosciute alla Comunità: misure di incoraggiamento dell’occupazione; eguaglianza di opportunità e di trattamento nel campo della politica sociale; in materia di sanità pubblica, per stabilire esigenze minime di qualità e sicurezza delle sostanze di origine umana nonché per l’adozione di misure nel settore veterinario e fitosanitario che garantiscano la protezione della salute pubblica; principi generali in materia di trasparenza; lotta contro la frode e tutela degli interessi finanziari della Comunità; cooperazione doganale; statistiche e creazione di un’autorità consultiva indipendente in materia di protezione dei dati. Nei seguenti casi, invece, vi erano già disposizioni nel Trattato, ma esse prevedevano altre procedure: norme contro la discriminazione per ragioni di nazionalità; disposizioni che facilitino il diritto dei cittadini di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; mercato interno; norme relative alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti della Comunità; coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedono un regime speciale per i rifugiati stranieri; coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all’accesso alle attività non salariate e all’esercizio delle stesse; modifica dei principi legislativi relativi al regime delle professioni per quanto concerne la formazione e le condizioni di accesso delle persone fisiche; politica dei trasporti; norme comuni applicabili al sistema dei trasporti internazionali aventi come origine o destinazione uno Stato membro o che attraversino il territorio di uno o più Stati membri; condizioni di ammissione dei trasportatori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro; misure per il miglioramento della sicurezza dei trasporti; navigazione marittima e aerea; politica sociale; decisioni esecutive relative al Fondo sociale europeo; formazione professionale; ambiente.

Per quanto concerne la semplificazione della procedura di codecisione, l’articolo 189B del TCE è modificato secondo le seguenti direttrici: adozione definitiva del testo dopo la prima lettura, se il Parlamento e il Consiglio si accordano su un testo identico; in caso di voto negativo in seconda lettura l'atto si considera definitivamente non adottato, viene infine abolita la terza lettura nel caso in cui il Comitato di conciliazione non approvi un progetto comune. In una dichiarazione allegata si invitano Commissione, Consiglio e Parlamento europeo a garantire che la procedura di codecisione si svolga rapidamente e a rispettare i tempi prefissati, che potranno essere prorogati solo in casi di assoluta necessità. L’intervallo di tempo che separa la seconda lettura del Parlamento europeo e la conclusione dei lavori del Comitato di conciliazione non dovrà comunque superare i nove mesi.

L’articolo 137 del TCE viene modificato in modo da fissare a un massimo di 700 il numero dei membri del Parlamento europeo. Inoltre, nel caso che il numero dei rappresentanti di ciascuno Stato dovesse essere modificato, un nuovo paragrafo dell’art. 2 dell’Atto del 20 settembre 1976, in relazione all’art. 138, paragrafo 2 del TCE, stabilisce che dovrà essere garantita una rappresentanza appropriata dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità.

Significative sono anche le novità per quanto concerne lo status dei deputati al Parlamento europeo, in quanto il nuovo paragrafo 4 dell’art. 138 del TCE dispone che il Parlamento europeo stabilisca lo status le condizioni generali di esercizio delle funzioni dei suoi membri, previo parere della Commissione e con l’approvazione unanime del Consiglio.

Infine, per quanto concerne la sede del Parlamento europeo, un Protocollo al Trattato stabilisce che essa è collocata a Strasburgo, dove si tengono i dodici periodi di sessioni plenarie mensili, ivi compresa la sessione di bilancio. I periodi aggiuntivi di sessioni plenarie si tengono a Bruxelles. Le Commissioni del Parlamento europeo hanno sede a Bruxelles, mentre il Segretariato generale e i servizi rimangono a Lussemburgo.

Vengono anche modificate le disposizioni sulla nomina del Presidente della Commissione, di cui all'art. 158, prevedendo che il Parlamento approvi espressamente tale designazione prima dell'approvazione della Commissione nel suo complesso.

IV.2: IL CONSIGLIO

I Trattati vigenti

Si rinvia, per quanto concerne le novità introdotte dal Trattato di Maastricht, in particolare ai capitoli relativi alla politica estera e di sicurezza comune, alla cooperazione giudiziaria e al Parlamento europeo.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le modifiche apportate dal nuovo Trattato si riferiscono unicamente al voto a maggioranza qualificata e ad alcune modifiche apportate all’articolo 151 del TCE, che riguarda il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER), il Segretario generale aggiunto e l’applicazione del principio di trasparenza.

Per le suddette modifiche all’art. 151, esse consistono nell’aggiunta di un nuovo capoverso al paragrafo 1, secondo il quale il COREPER può adottare decisioni di carattere procedurale nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio, e nella modifica del paragrafo 2, che introduce la funzione di Segretario generale aggiunto del Consiglio, con il compito di assistere il Segretario generale, Alto rappresentante per la PESC, e di gestire la Segreteria generale.

Per quanto concerne il campo di applicazione del voto a maggioranza qualificata, esso è stato esteso alle seguenti materie divenute di competenza della Comunità: gli orientamenti in materia di occupazione e le azioni di incoraggiamento; l’esclusione sociale; l’eguaglianza di opportunità e di trattamento tra donne e uomini; la sanità pubblica; la trasparenza; la lotta antifrode; le statistiche; l’instaurazione di un’autorità consultiva indipendente sulla protezione dei dati; le regioni ultraperiferiche e la cooperazione doganale. Nei seguenti casi, inoltre, la procedura di voto a maggioranza qualificata è stata estesa a settori già di competenza della Comunità: aiuti compensatori per l’importazione di materie prime; coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedono un regime speciale per i rifugiati; adozione di un programma quadro in materia di ricerca, nonché adattamenti o iniziative complementari a esso e creazione di imprese comuni di settore.

IV.3: LA COMMISSIONE

I Trattati vigenti

Tra le novità più significative introdotte dal Trattato di Maastricht va senz’altro segnalata la modifica della procedura di designazione della Commissione attraverso l’introduzione formale dell’intervento del Parlamento europeo, fino ad allora limitato alla consuetudine che la Commissione, a ogni successivo rinnovo (basato su criteri di nomina riservati ai Governi), si presentasse informalmente al Parlamento.

Secondo quanto previsto dalle nuove norme di cui all'art. 158, la procedura per la nomina della Commissione si svolge secondo le seguenti fasi:

Previa consultazione del Parlamento europeo, designazione di comune accordo da parte dei Governi degli Stati membri della persona che intendono nominare Presidente della Commissione;

Designazione delle persone che dovranno essere nominate membri della Commissione da parte dei Governi degli Stati membri, in consultazione con il Presidente designato;

Voto di approvazione collettivo della Commissione e del Presidente da parte del Parlamento europeo, solo a seguito del quale avviene la nomina effettiva.

La durata del mandato della Commissione è di cinque anni ed ha durata equivalente alla legislatura del Parlamento europeo.

Per quanto riguarda la titolarità dell’iniziativa legislativa, essa rimane di spettanza della Commissione, ma vi si affianca, all’art. 138 B, il potere d’iniziativa eventuale del Parlamento europeo. Esso, come già ricordato, può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni nelle quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto della Comunità. Non sono previste procedure per obbligare o sostituire la Commissione qualora essa non dia seguito a tale richiesta, cosicché la fattispecie si distingue solo formalmente dall’attività che il Parlamento europeo già effettuava in via di prassi, con l’approvazione di risoluzioni non legislative.

Il contenuto del potere di iniziativa legislativa della Commissione si è arricchito con l’ampliarsi dei settori regolati dal Trattato. Il controllo sui contenuti di essa è stato reso senza dubbio più penetrante dall’inserimento del principio di sussidiarietà fra le Disposizioni comuni del Trattato, come principio generale che deve regolare il perseguimento degli obiettivi dell’Unione, mentre a un diverso livello, meno stringente, la Dichiarazione allegata al Trattato sulla stima dei costi risultanti dalle proposte della Commissione la impegna a tener conto dei costi e dei benefici per le pubbliche autorità degli Stati membri e per l’insieme degli interessati.

Nella procedura di bilancio restano immutati il potere di proposta e di esecuzione della Commissione. Tuttavia, il nuovo articolo 201 A inibisce alla Commissione di adottare proposte, modificarle o adottare misure di esecuzione suscettibili di incidere sul bilancio senza certificarne la compatibilità finanziaria.

Risulta infine rafforzata la funzione di "custode dei Trattati" della Commissione, in quanto l’art. 171 sanziona con il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità l’inadempienza di uno Stato membro alle sentenze della Corte in esito a procedimenti avviati su azione della Commissione. Alla Commissione stessa compete indicare l’importo della sanzione nel momento in cui adisce la Corte di Giustizia.

Si rinvia ai relativi capitoli per quanto concerne il ruolo della Commissione nell’ambito del secondo e del terzo pilastro.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Le modifiche introdotte dal nuovo Trattato sono assai limitate in rapporto al dibattito svoltosi in sede di Conferenza intergovernativa.

Per quanto concerne la nomina dei membri della Commissione, il primo e il secondo capoverso del paragrafo 2 dell’art. 158 del TCE sono modificati al fine di precisare che spetta ai Governi degli Stati membri proporre di comune accordo la designazione del Presidente della Commissione, che deve poi essere approvata dal Parlamento europeo.

Per la composizione e l’organizzazione della Commissione, non è stato raggiunto dagli Stati membri un accordo globale, e le uniche novità sono pertanto rappresentate da un certo rafforzamento dei poteri del Presidente, previsto dall’aggiunta di un nuovo primo comma dell’art. 163 del TCE, secondo il quale la Commissione esercita le sue funzioni sotto la direzione politica del suo Presidente.

Infine, in una Dichiarazione allegata sull’attribuzione di competenze esecutive alla Commissione, la stessa è invitata a presentare al Consiglio, entro la fine del 1998, una proposta di modifica della decisione del Consiglio del 13 giugno 1987 sulle modalità di esercizio delle competenze esecutive attribuite alla Commissione.

IV.4: LA CORTE DI GIUSTIZIA

I Trattati vigenti

Ai sensi del Trattato di Roma, la Corte di Giustizia è l’istituzione incaricata di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (art. 164). A tale riguardo la Corte è competente a giudicare sui ricorsi per inadempimento degli obblighi comunitari (artt. 169 e 170), per annullamento (controllo di legittimità sugli atti comunitari) (art. 173), per carenza (art. 175), sulla responsabilità extracontrattuale della Comunità (art. 178), nonché sui rinvii pregiudiziali riguardanti l’interpretazione del diritto comunitario (art. 177).

L’Atto Unico europeo, con l’art. 168 A, ha introdotto una giurisdizione di primo grado, con riserva di impugnazione dinanzi alla Corte, per talune categorie di ricorsi proposti dalle persone fisiche o giuridiche.

Il Trattato di Maastricht non muta sostanzialmente la natura e la funzione della Corte di Giustizia ma introduce una significativa norma, già richiamata (art. 171), che rende sanzionabile con ammende l’inottemperanza degli Stati membri alle sentenze della Corte.

Altre innovazioni riguardano l’estensione del controllo di legittimità della Corte agli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo a dal Consiglio, agli atti vincolanti della Banca centrale europea, nonché agli atti del Parlamento europeo produttivi di effetti giuridici per i terzi; l’inclusione del Parlamento europeo tra le istituzioni attraverso le quali è esperibile il ricorso in carenza e della BCE tra i soggetti legittimati attivamente a promuovere tale tipo di ricorso; l’assoggettamento degli atti della BCE al giudizio di interpretazione in via pregiudiziale da parte della Corte.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il nuovo Trattato prevede la modifica dell’art. L del TUE al fine di estendere la competenza della Corte di Giustizia alle disposizioni del Titolo VI, sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, alle condizioni definite dagli artt. K.7 e K.12, già citati, alla cooperazione rafforzata, di cui al titolo VI bis del TUE nonché, in collegamento all’articolo F, paragrafo 2, per quanto concerne il rispetto dei diritti fondamentali nell'ambito dell’Unione. Lo stesso articolo L conferma inoltre che le disposizioni sulle competenze della Corte non si applicano alla PESC.

Un particolare sviluppo delle competenze della Corte deriverà inoltre dalla "comunitarizzazione" di alcuni aspetti della cooperazione giudiziaria e negli affari interni e, in particolare, delle nuove disposizioni su visti, asilo, immigrazione a altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone, di cui al Titolo III bis del TCE. L'art. 73 O, parag. 2 prevede comunque che il Consiglio possa adottare, all'unanimità, specifiche disposizioni sulle competenze della Corte in questo campo. L'art. 73 P, parag. 2, precisa altresì che la Corte non è competente a pronunciarsi su misure inerenti i controlli alle frontiere connesse con esigenze di ordine pubblico e sicurezza interna.

IV.5: RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI

I Trattati vigenti

Con la Dichiarazione n. 13 sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea, non parte integrante del Trattato di Maastricht ma contenuta nell’Atto finale a esso allegato, la Conferenza intergovernativa ritiene importante incoraggiare una maggiore partecipazione dei Parlamenti nazionali all’attività dell’Unione europea e indica a tal fine due piani paralleli di intervento.

Il primo è ispirato al potenziamento dei rapporti con il Parlamento europeo: la Dichiarazione chiede di intensificare lo scambio di informazione tra questo e i Parlamenti nazionali, in particolare mediante la concessione di appropriate agevolazioni reciproche ed incontri regolari tra parlamentari interessati agli stessi problemi.

Sul piano logistico e dell’organizzazione tecnica, la Dichiarazione prefigura un onere che sembra rivolto più agli organi parlamentari nazionali, nella misura in cui essi sono gli interlocutori naturali del Parlamento europeo.

Il secondo piano di intervento riguarda i Governi degli Stati membri, i quali vigilano, tra l’altro, affinché i Parlamenti nazionali possano disporre delle proposte legislative della Commissione in tempo utile per la loro informazione o per un eventuale esame.

Per quanto concerne invece la istituzionalizzazione della cooperazione tra i Parlamenti della Comunità, la Dichiarazione n. 14 sulla Conferenza dei Parlamenti invita il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali a riunirsi, se necessario in formazione di Conferenza dei Parlamenti (o Assise).

La funzione assegnata a tale Conferenza è quella di essere consultata sui grandi orientamenti dell’Unione europea. Viene istituito l’obbligo del Presidente del Consiglio europeo e del Presidente della Commissione di riferire sullo stato dell’Unione ad ogni sessione della Conferenza dei Parlamenti.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Nel Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea, annesso al Trattato, viene in primo luogo prevista una migliore informazione dei Parlamenti degli Stati membri: tutti i documenti di consultazione della Commissione (Libri verdi, Libri bianchi e comunicazioni) sono trasmessi tempestivamente ai Parlamenti nazionali. Inoltre, le proposte legislative sono comunicate ai Governi in tempi utili a garantirne un'informazione adeguata da parte di tutti i Parlamenti nazionali. Infine, tra il momento in cui la Commissione mette a disposizione del Parlamento europeo e del Consiglio una proposta legislativa o una proposta di misure da adottare ai sensi del Titolo VI (cooperazione giudiziaria penale e di polizia), in tutte le lingue, e la data in cui essa viene iscritta all’ordine del giorno del Consiglio per una decisione, per l’adozione di un atto o di una posizione comune, deve trascorrere un intervallo minimo di sei settimane, salvo eccezioni per ragioni di urgenza che devono comunque essere esposte nell’atto o nella posizione comune.

Il Protocollo contiene anche alcune disposizioni relative alla Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari comunitari (COSAC). Essa può sottoporre alle istituzioni dell’Unione europea ogni contributo giudichi appropriato, più specificamente sulla base di progetti di atti che i rappresentanti dei Governi degli Stati membri possono decidere di comune accordo di trasmetterle. In particolare, può esaminare tutte le proposte o iniziative legislative relative alla realizzazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia e che potrebbero avere un impatto diretto sui diritti e le libertà degli individui.

La COSAC può infine trasmettere al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione tutti i contributi che essa ritenga appropriati sulle attività legislative dell’Unione, per quanto concerne l’applicazione del principio di sussidiarietà, lo spazio di libertà. sicurezza e giustizia, e le questioni relative ai diritti fondamentali. In ogni caso, i contributi trasmessi dalla COSAC non vincolano in alcun modo i Parlamenti nazionali né pregiudicano la loro posizione.

IV.6: COOPERAZIONE RAFFORZATA - FLESSIBILITA'

I Trattati vigenti

Non esisteva nei Trattati una normativa specifica in materia di cooperazione rafforzata e di flessibilità. Si deve tuttavia considerare che l'Unione europea già ammetteva forme di cooperazione rafforzata tra i suoi Stati membri, codificata nell'ambito dei Trattati, come l'unione monetaria e il Protocollo sulla politica sociale, o meno, come l'UEO e gli accordi di Schengen.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Il Trattato di Amsterdam contiene una serie di norme generali da includere in un nuovo Titolo di disposizioni comuni del TUE, e una serie di norme specifiche concernenti, rispettivamente, il TCE e la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Le norme di carattere generale di cui al Titolo VI bis del TUE dispongono che gli Stati membri che si propongano di instaurare fra di essi una cooperazione più stretta possono fare ricorso alle istituzioni, procedure e meccanismi previsti dai Trattati, a condizione che la cooperazione prevista rispetti i seguenti principi:

tendere a favorire la realizzazione degli obiettivi dell’Unione e a preservare e servire i suoi interessi;

rispettare i principi dei Trattati e il quadro istituzionale unico dell’Unione;

non essere utilizzata che in ultima istanza, quando cioè gli obiettivi dei Trattati non potrebbero essere raggiunti applicando le procedure pertinenti che vi sono previste;

riguardare almeno una maggioranza degli Stati membri;

non intaccare né l’acquis comunitario, né le misure prese a titolo di altre disposizioni dei Trattati;

non intaccare le competenze, i diritti, gli obblighi e gli interessi degli Stati membri che non vi partecipano;

essere aperta a tutti gli Stati membri e permettere loro di unirsi in qualunque momento a tale cooperazione con riserva di rispettare la decisione iniziale e tutte le decisioni già prese nel quadro da essa delineato;

rispettare i criteri aggiuntivi specifici fissati rispettivamente all’articolo 5A del TCE e all’articolo K.12 del TUE, a seconda del settore interessato, ed essere autorizzata dal Consiglio, in conformità alle procedure previste.

E’ altresì previsto che gli Stati membri applichino gli atti e le decisioni prese per l’attuazione della cooperazione cui partecipano e che gli Stati membri che non vi partecipano non ostacolino l’attuazione della cooperazione stessa.

Per quanto concerne la procedura da seguire per l’adozione degli atti e delle decisioni necessarie all’attuazione della cooperazione, si applicano le disposizioni istituzionali pertinenti dei Trattati. Tuttavia, benché tutti i membri del Consiglio possano partecipare alle deliberazioni, solo i rappresentanti degli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata partecipano all’adozione delle decisioni. La maggioranza qualificata è definita come la medesima proporzione di voti dei membri del Consiglio coinvolti, con la ponderazione prevista all’articolo 148, paragrafo 2, del TCE; l’unanimità è costituita dai voti dei soli membri del Consiglio coinvolti.

Per il finanziamento, è previsto che le spese risultanti dall’attuazione della cooperazione rafforzata, fatti salvi i costi amministrativi che ne derivano per le istituzioni, sono a carico degli Stati membri che vi partecipano, a meno che il Consiglio, all’unanimità, non decida altrimenti.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, viene solo precisato che la Commissione e il Consiglio lo informano regolarmente sull’evoluzione della cooperazione rafforzata.

Il Trattato di Amsterdam introduce un nuovo articolo 5A nel TCE, che contiene appunto alcune clausole specifiche. Esso dispone che gli Stati membri che si propongono di instaurare una cooperazione rafforzata, possono essere autorizzati a ricorrere alle istituzioni, procedure e meccanismi previsti dal Trattato, a condizione che la cooperazione prevista:

non riguardi settori di competenza esclusiva della Comunità;

non interferisca con le politiche, le azioni o i programmi della Comunità;

non intacchi il campo della cittadinanza europea e non crei discriminazioni per i cittadini degli Stati membri residenti all’estero;

resti nei limiti dei poteri conferiti alla Comunità dal Trattato;

non costituisca né una discriminazione, né un ostacolo agli scambi fra gli Stati membri e non provochi alcuna distorsione delle condizioni di concorrenza tra gli stessi.

In materia di procedura, l’autorizzazione prevista ai sensi dell’art. 5A viene accordata dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo. La proposta può essere presentata dalla Commissione su richiesta degli Stati membri che intendono instaurare la cooperazione rafforzata. Ove la Commissione decidesse di non presentare la proposta, deve comunicarne le ragioni agli Stati interessati. Se un membro del Consiglio dichiara che, per ragioni importanti di politica nazionale che è tenuto ad esporre, ha intenzione di opporsi all’adozione di una decisione da prendere a maggioranza qualificata, non si procede al voto. Il Consiglio, decidendo sempre a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, al fine di addivenire a una decisione all’unanimità. In seguito, qualunque Stato membro desideri partecipare alla cooperazione notifica la sua intenzione al Consiglio e alla Commissione, che trasmette un parere al Consiglio entro tre mesi a partire dalla data di ricevimento della notifica. Entro quattro mesi dalla notifica, la Commissione decide sulla richiesta e sulle eventuali misure specifiche che ritiene necessarie. In ogni caso, gli atti e le decisioni necessarie all’attuazione delle azioni di cooperazione rafforzata sono soggette a tutte le norme pertinenti del TCE nonché alle clausole generali del TUE, anche se esse non riguardino il protocollo che incorpora l’acquis di Schengen nel quadro dell’Unione europea.

Per quanto concerne infine le clausole specifiche del Titolo VI del TUE sulla cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia, tale possibilità viene disciplinata dal nuovo art. K.12. La cooperazione rafforzata o flessibilità potrà essere autorizzata, da un lato, ogni volta che la proposta rispetti le competenze della Comunità e gli obiettivi del Titolo VI e dall’altro ogni volta che lo scopo sia quello di accelerare l’evoluzione verso uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. La procedura è ugualmente complessa e implica l’autorizzazione del Consiglio a maggioranza qualificata (con un minimo di 62 voti che esprimano il parere favorevole di almeno dieci Stati membri), su richiesta degli Stati membri interessati, mentre la Commissione è chiamata, in questo caso, a esprimere solo un parere. La richiesta viene trasmessa anche al Parlamento europeo. Se uno Stato membro si oppone al voto a maggioranza, spetta al Consiglio europeo decidere all’unanimità. In seguito, gli Stati membri che desiderino partecipare alla cooperazione rafforzata notificano la propria intenzione al Consiglio e alla Commissione, che trasmette al Consiglio, entro tre mesi dalla data di recepimento della notifica, un parere eventualmente accompagnato da una raccomandazione relativa a disposizioni particolari che essa reputi necessarie perché lo Stato membro interessato participi alla cooperazione. Entro quattro mesi dalla data della notifica, il Consiglio decide sulla materia, a meno che non stabilisca a maggioranza qualificata di tenere in sospeso la decisione. Salvo disposizioni in contrario, le norme di cui agli artt. da K.1 a K13, relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, si applicano ugualmente ai casi di cooperazione rafforzata, ma la Corte di Giustizia conserva i suoi pieni poteri, come restano impregiudicate le disposizioni del Protocollo relativo all’incorporazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea.

IV.7 ALTRE QUESTIONI ISTITUZIONALI E LE RIFORME NECESSARIE NELLA PROSPETTIVA DELL'ALLARGAMENTO

I Trattati vigenti

Con il Trattato di Maastricht è stato istituito il Comitato delle regioni, organismo consultivo composto di rappresentanti delle collettività regionali e locali e dotato di una segreteria congiunta con il Comitato economico e sociale (CES). In base al Trattato di Maastricht sia il CES (art. 196) che il Comitato delle regioni (art. 198C) possono presentare pareri di propria iniziativa.

Tra le principali, ulteriori innovazioni istituzionali previste dal Trattato di Maastricht figura la Corte dei Conti. Non prevista dai Trattati istitutivi, essa è stata creata con il Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975, che le ha attribuito essenzialmente le funzioni di controllo "a posteriori" sulla gestione del bilancio comunitario, di consultazione obbligatoria o facoltativa e di elaborazione di una relazione annuale.

Con il Trattato di Maastricht, la Corte dei Conti è inserita a pieno titolo tra le Istituzioni della Comunità (art. 4); essa, composta di membri nominati all’unanimità dal Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo, controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e accerta la sana gestione finanziaria, adottando relazioni annue, relazioni speciali e pareri.

Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam

Per quanto concerne la Corte dei Conti, è prevista in primo luogo la modifica dell’art. E del TUE al fine di associarla alle altre istituzioni dell’Unione. Inoltre, con modifica del terzo comma dell’art. 173 del TCE, si estende alla Corte dei Conti la possibilità di ricorrere presso la Corte di Giustizia allo scopo di salvaguardare le proprie prerogative.

Viene analogamente modificato il secondo capoverso del paragrafo 1 dell’articolo 188C del TCE al fine di prevedere la pubblicazione su Gazzetta Ufficiale della dichiarazione di garanzia sulla affidabilità dei conti e sulla legalità e regolarità delle operazioni connesse che la Corte dei Conti deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio. Il primo capoverso del paragrafo 2, nella nuova formulazione, impone alla Corte l’obbligo di segnalare qualsiasi irregolarità che derivi dall’esame della regolarità e legalità delle entrate e delle spese. Il paragrafo 3 prevede che il controllo della Corte sia ugualmente esercitato nei locali di tutti gli organismi che gestiscono entrate o spese a nome della Comunità, ivi comprese le persone fisiche o morali beneficiarie di fondi provenienti dal bilancio comunitario. Per quanto concerne l’attività di gestione delle entrate e delle spese comunitarie della Banca europea degli investimenti (BEI), il diritto di accesso della Corte alle informazioni detenute dalla Banca è regolato in linea di principio da un accordo concluso tra la BEI, la Corte e la Commissione. Infine, viene modificato il paragrafo 1 dell’art. 206 del TCE al fine di includere la dichiarazione di garanzia sull’affidabilità tra i documenti che il Parlamento europeo deve esaminare prima di dare mandato alla Commissione, su raccomandazione del Consiglio adottata a maggioranza qualificata, per l’esecuzione del bilancio.

Per quanto concerne il Comitato delle regioni, le modifiche riguardano in primo luogo la previsione di un’incompatibilità tra le cariche di membro del Comitato e di membro del Parlamento europeo (art. 198A del TCE) e il riconoscimento della sua autonomia regolamentare (art. 198B) e l'attribuzione al Parlamento europeo della facoltà di chiedere ad esso pareri.

Infine, la consultazione del Comitato viene estesa a materie quali l’occupazione, le questioni sociali, la sanità pubblica, l’ambiente, il Fondo sociale europeo, la formazione professionale e i trasporti.

Per i settori dell’occupazione, della sanità pubblica e delle questioni sociali è prevista la consultazione del Comitato economico e sociale (art. 198).

Il Protocollo allegato sulle istituzioni nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea prevede all'art. 1 che alla data del primo allargamento la Commissione sarà composta da un cittadino di ciascuno Stato membro (attualmente gli Stati più consistenti dispongono di due rappresentanti nella Commissione) a condizione che entro tale data sia stato modificato il sistema di ponderazione del voto nel Consiglio prevedendo una compensazione per quei paesi che rinunceranno a nominare un secondo membro della Commissione. L'art. 2 dello stesso protocollo prevede altresì che almeno un anno prima che il numero degli Stati membri dell'Unione sia superiore a venti venga convocata una nuova conferenza intergovernativa allo scopo di riesaminare le disposizioni sulla composizione e il funzionamento delle istituzioni.

In una dichiarazione allegata al Trattato Belgio, Francia e Italia rilevano come i risultati della Conferenza intergovernativa che si è appena conclusa non rispondano alla necessità riaffermata dal Consiglio europeo di Madrid di progressi sostanziali sulla via del rafforzamento delle istituzioni. Considerando che tale rafforzamento sia una condizione indispensabile per la conclusione dei primi negoziati di adesione, gli Stati suddetti affermano la loro determinazione a dare seguito al protocollo sulle istituzioni sottolineando l'esigenza di procedere anche ad un'estensione significativa del ricorso al voto a maggioranza qualificata.

3/07/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin