Lo sviluppo del trasporto ferroviario di passeggeri e merci è una condizione indispensabile per realizzare l'integrazione europea, nonché un importante fattore di crescita. La ricerca di un'apertura controllata dei mercati del trasporto ferroviario può costituire un vantaggio nel realizzare tale obiettivo di sviluppo, soprattutto a livello internazionale. Le proposte formulate dalla Commissione europea in una serie di documenti che costituiscono il "Terzo pacchetto ferroviario", mirano ad un miglioramento della qualità dei servizi di trasporto merci e a una progressiva apertura del trasporto passeggeri, a cominciare dai servizi sulle tratte internazionali, in tutti i paesi dell'Unione.
Tuttavia il criterio dell'efficienza e quello della competitività non sono gli unici cui ancorare una politica europea del settore. Ogni sforzo di integrazione e di apertura deve tenere conto di altri tre fattori: qualità dei servizi, sicurezza delle persone e delle merci trasportate, diritti degli utenti e dei territori serviti.

Un esperimento di controllo sulla sussidiarietà
Ne parliamo al Senato, alla Commissione Europa, perché i parlamenti nazionali dell'Unione hanno deciso di compiere una sperimentazione su uno dei punti del Trattato Costituzionale europeo ancora prima che entri in vigore. Essi hanno concordato di esaminare le proposte legislative della Commissione europea costituenti il "terzo pacchetto ferroviario" sotto il profilo del rispetto del principio di sussidiarietà, anche alla luce del meccanismo di "allerta precoce" previsto dal Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea, allegato al Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, il quale prevede che ciascun parlamento (o camera in caso di parlamenti bicamerali), entro sei settimane dalla data di trasmissione di una proposta legislativa, possa emettere un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che la proposta in esame non sia conforme al principio di sussidiarietà.
Si tratta di una decisione importante, anche perché i risultati saranno confrontati tra i parlamenti e si potrà così arrivare a procedure di esame già collaudate e in parte simili nei diversi parlamenti, quando la Costituzione europea sarà in vigore.
A questo riguardo è opportuno insistere in sede europea perché gli atti comunitari siano accompagnati da una valutazione sulla sussidiarietà da parte della Commissione europea: questo è indispensabile per il confronto fra Parlamenti nazionali ed Istituzioni comunitarie, ma è utile anche al Comitato delle Regioni e al Comitato economico e sociale. Potrà anche favorire la collaborazione tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali.
A questo impegno di confronto sulla sussidiarietà va richiamato anche il governo nazionale. C'è la necessità che anche il governo italiano fornisca al Parlamento una sua valutazione sugli elementi relativi alla sussidiarietà presenti negli Atti comunitari all'esame del Parlamento. Questa relazione governativa dovrebbe comprendere una relazione specifica (o un capitolo obbligatorio) affidato al ministro per gli Affari regionali, in considerazione nella necessità che il Parlamento repubblicano si faccia carico anche di aspetti che nel nostro ordinamento sono a prevalente o concorrente interesse regionale.
Per quanto riguarda il tempo di sei settimane a disposizione per la valutazione dei Parlamenti nazionali, è indispensabile che senza dilatare i tempi, questo periodo sia effettivo, cioè scatti dal momento in cui effettivamente i parlamenti possono disporre dei testi nella loro lingua.

Diritti e regole per i passeggeri e per le merci
Ovviamente gli aspetti della sussidiarietà riguardano non solo le procedure, ma anche i contenuti. Riassumo rapidamente le proposte della Commissione europea nei documenti che costituiscono il Terzo pacchetto ferroviario.
La proposta di direttiva relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie modifica la direttiva del 1991 e prevede che dall'1 gennaio 2010 le imprese ferroviarie titolari di una licenza e dei certificati di sicurezza necessari potranno prestare servizi internazionali all'interno della Comunità, con la possibilità per tali imprese di svolgere anche servizi su alcune tratte nazionali (cabotaggio), aprendo quindi alla concorrenza i servizi di trasporto internazionale di passeggeri, allo scopo di creare condizioni economicamente realistiche per lo sviluppo di detti servizi.
La proposta di direttiva relativa alla certificazione del personale viaggiante addetto alla guida di locomotori e treni sulla rete ferroviaria della Comunità provvede ad un'armonizzazione dei vari sistemi di certificazione delle qualifiche del personale ferroviario esistenti negli Stati membri, in modo tale da fissare norme di prevenzione più rigorose in tutto il territorio dell'Unione, a prescindere dal carattere nazionale o internazionale del servizio ferroviario considerato.
La proposta di regolamento sui diritti e obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario internazionale intende migliorare l'efficacia e la capacità di attrazione del trasporto internazionale di passeggeri per ferrovia rispetto ai modi concorrenti, in particolare il trasporto aereo che dispone di un quadro normativo sempre più preciso per la tutela dei diritti dei passeggeri, stabilendo regole minime relative all'informazione dei passeggeri, alle condizioni contrattuali, alle condizioni di emergenza, ai reclami e all'assistenza ai disabili, alla collaborazione tra imprese ferroviarie, e disponendo obblighi per i passeggeri, fra cui l'obbligo di acquistare un biglietto e di evitare comportamenti suscettibili di recare disturbo al personale di scorta o agli altri passeggeri.
La proposta di regolamento concernente le indennità per inosservanza dei requisiti contrattuali di qualità nei servizi di trasporto ferroviario di merci prevede l'introduzione di clausole minime di qualità nei contratti fra le imprese ferroviarie e i clienti, applicabili a tutti i servizi nazionali e internazionali di trasporto ferroviario di merci nella Comunità, nonché ai servizi di trasporto a destinazione o provenienti da un Paese terzo o transitanti nel territorio di un Paese terzo.

Lo sviluppo delle ferrovie comunitarie
La proposta di direttiva relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie si presta ad una serie di valutazioni, sia dal punto di vista dei passeggeri che da quello dei gestori del servizio. In particolare mette in gioco il ruolo dei servizi pubblici essenziali, sui quali c'è un dibattito politico molto importante in Europa. Mi soffermo dunque su questa proposta, ma alcune delle valutazioni sono applicabili all'intero Terzo pacchetto ferroviario.
Questa proposta della Commissione europea presenta un impianto condivisibile, sia nell'indicazione delle politiche nel settore dell'integrazione che dal punto di vista della sussidiarietà. Tuttavia il tipo di treni ai quali in sostanza la proposta di direttiva è dedicata, esigono alcune osservazioni.
Secondo la relazione della Commissione europea la proposta sui servizi di trasporto internazionale di passeggeri riguarderebbe principalmente: "treni internazionali ad alta velocità; treni notturni internazionali e treni con auto al seguito, che oggi sono in crisi ma che nuove iniziative potrebbero rilanciare grazie alla liberalizzazione del mercato; treni internazionali periodici e stagionali per i quali potrebbero svilupparsi nuove iniziative commerciali".
La stessa relazione della Commissione alla proposta di direttiva, aggiunte due altre osservazioni.
1) "Il raddoppio della rete ad alta velocità (dai 2600 chilometri di oggi ai 6000 chilometri nel 2010) e la sua interconnessione entro il 2010 nonché il progresso dell'interoperabilità dovrebbero aprire al mondo ferroviario nuovi mercati molto importanti, offrendo opportunità per nuove iniziative commerciali".
2) "La concorrenza molto forte esercitata dalle compagnie aeree a basso costo sulle relazioni tra le grandi città europee costituisce una seria minaccia per i collegamenti ferroviari internazionali. In questo contesto l'apertura alla concorrenza deve permettere al modo di trasporto ferroviario di sviluppare nuove iniziative e ridurre i costi per prestare servizi internazionali competitivi entro il 2010".

Garantire la qualità anche del trasporto regionale
Ho richiamato testualmente gli obiettivi proposti dalla Commissione per chiarire meglio alcune osservazioni.
Lo sviluppo dell'alta velocità è certamente da incoraggiare, tuttavia essa va inquadrata in una serie di disposizioni che all'alta velocità associ un'offerta regionale di qualità, ad esempio non subordinando gli orari dei treni regionali a quelli dei treni internazionali.
Più in generale è necessario assicurare le condizioni perché la comparsa di nuovi operatori ferroviari non porti all'abbandono dei servizi non redditizi, la cui esistenza è oggi garantita dai meccanismi di perequazione tariffaria. La proposta di direttiva molto opportunamente indica anche il modello del contratto di servizio pubblico per l'apertura alla concorrenza. Ma la normativa non può limitarsi a questo modello. Alcuni criteri che consentano un effettivo sviluppo del servizio pubblico devono essere inseriti anche nel modello che consente l'accesso all'infrastruttura agli operati commerciali puri.
Ad esempio, la direttiva introduce di fatto una liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario su alcune tratte nazionali, in quanto consente l'apertura al cabotaggio per il treni internazionali: in questa prospettiva occorre garantire che l'apertura alla concorrenza non metta in pericolo la redditività economica di alcuni collegamenti nazionali che formano oggetto di contratti di servizio pubblico.
Così come è indispensabile che la proposta di direttiva, nel momento in cui apre alla concorrenza tratte remunerative internazionali e di fatto anche tratte nazionali, preveda i meccanismi con i quali i singoli stati membri possono procedere al ripianamento dei debiti di molte aziende ferroviarie, senza essere sottoposti a procedure per aiuti di Stato alle imprese. Soprattutto nei nuovi Stati membri, le imprese ferroviarie non saranno in grado di operare in un mercato concorrenziale se non si troverà una soluzione per i loro ingenti debiti. Questa situazione potrebbe determinare una autentica distorsione del mercato con operazioni di dunping economico da parte di compagnie già risanate o del tutto private.
Oppure la comparsa di imprese di trasporto a basso costo non deve andare a scapito delle esigenze di sicurezza degli utenti (e su questo la proposta di direttiva è chiara), ma non deve andare a scapito neppure delle imprese che operano nel servizio pubblico: questi contratti impongono infatti standard di sicurezza elevati. Le une e le altre si troveranno infatti ad operare contemporaneamente sulle tratte regionali in conseguenza dell'apertura al cabotaggio.

Prima il nuovo regolamento sul servizio pubblico
Queste osservazioni assumono il carattere di autentiche condizioni per un parere, in quanto si originano in un contesto di ritardi.
Occorre ad esempio rilevare con preoccupazione che il Consiglio europeo non ha ancora recepito la proposta di modifica del Regolamento sugli obblighi di pubblico servizio nei trasporti ferroviari, così come rivisitata dalla Commissione Prodi e riapprovata dal Parlamento dell'Unione nel 2002. Non c'è riuscita la Presidenza olandese, non sembra in grado di arrivarci la Presidenza lussemburghese. Eppure, è questa una delle condizioni per non bloccare il Terzo pacchetto ferroviario. Il Regolamento, infatti, richiamato esplicitamente nella proposta di Direttiva, prevede clausole di coordinamento con i pubblici appalti, di salvaguardia per l'occupazione e la partecipazione delle piccole e medie imprese, di tutela per la qualità dei servizi, la trasparenza delle procedure, di reciprocità per l'apertura dei mercati.
Sono proprio questi i problemi la cui risoluzione può rendere la liberalizzazione regolamentata, uno strumento utile ai fini di garantire più sicurezza, migliore qualità e sviluppo dei trasporti internazionali e del cabotaggio nel rispetto dei territori e dell'ambiente.
La concorrenza deve prevedere la tutela del servizio pubblico e quindi la limitazione del principio generale qualora si stabiliscano contratti di pubblico servizio o se l'equilibrio economico di questo servizio pubblico risulti minacciato.
La questione è talmente rilevante che la Commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo ha fatto premettere alla propria proposta di risoluzione legislativa il seguente paragrafo. "Il Parlamento europeo ritiene che, in seguito alle raccomandazioni della commissione per i trasporti e il turismo, il progetto di relazione su questa proposta legislativa e sulle altre tre parti del Terzo pacchetto ferroviario non debba essere votata in Plenaria fino a che il Consiglio non avrà deciso di esaminare le quattro proposte e, inoltre, non sarà disposto a presentare una posizione comune sulla revisione del regolamento 1191/69 sui requisiti del servizio pubblico, tenendo conto della proposta modificata della Commissione".

Verificare i risultati fin qui ottenuti
Ma i ritardi non sono solo qui.
Anche la ripartizione delle capacità delle infrastrutture, cioè la creazione di tracce internazionali, dovrebbe essere coordinato da un organismo comunitario, nel quadro della collaborazione tra gestori nazionali come proponeva la direttiva del Primo pacchetto ferroviario. Tale organismo non esiste ancora.
E a proposito delle preoccupazioni relative ad eventuali compagnie a basso costo e alle esigenze di sicurezza degli utenti( formazione dei macchinisti e licenze, vetustà del materiale rotabile e regole di manutenzione) non risulta operante l'Agenzia europea per la sicurezza ferroviaria prevista nel Secondo pacchetto ferroviario.
Infine ci sono elementi che suggeriscono di aspettare. Non per accumulare ritardi, ma per decidere secondo il calendario che proprio in materia ferroviaria l'Unione si è datata.
Le decisioni in materiali di liberalizzazione del trasporto merci per ferrovia, ad esempio, sono state adottate, ma finora non si sa concretamente quale sarà il loro impatto. Entro il 1° gennaio 2006 la Commissione europea deve presentare una relazione che dia conto dell'attuazione della direttiva 91/440/CEE negli Stati membri e del lavoro degli organismi coinvolti, delle tendenze del mercato del traffico internazionale, della divisione del mercato fra gli operatori, dell'impatto sui livelli di sicurezza.
Parrebbe opportuno avere informazioni sui risultati delle misure già adottata prima di adottarne definitivamente di nuove nella stessa materia.